Администрация Ярославской области ведет целенаправленную работу по совершенствованию бюджетных отношений. В отсутствие нормативных актов на федеральном уровне 15 июля 1997 г. областной думой был принят закон <О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области>. Он регулирует отношения в сфере местного бюджетного устройства и бюджетного процесса и устанавливает полномочия органов государственной власти и должностных лиц Ярославской области по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению и контролю за исполнением областного бюджета, а также порядок и сроки его разработки, рассмотрения, утверждения и исполнения.
    Важнейшим принципом построения бюджетной системы Ярославской области является принцип реальности бюджета, который базируется на обоснованности установления расходов бюджетов всех уровней, а также исходя из объема реально поступающих доходов. Обоснованность установления расходов бюджетов закреплена законом Ярославской области <О временных нормативах минимальной бюджетной обеспеченности>, принятым одним из первых в Российской Федерации. Этот закон принят в целях установления финансовых нормативов минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов всех уровней Ярославской области и социальных норм обеспеченности учреждениями социально-культурного и жилищно-коммунального обслуживания населения.
    Исполнение указанных выше законов позволило областной думе первой в Российской Федерации принять областной бюджет на 1998 г. до начала года.

    Динамика общих доходов областного бюджета в реальном исчислении (т.е. скорректированных с учетом инфляции) за период 1995-1997 гг. не имеет явно выраженной тенденции (рис. 1 Приложения). Прогноз исполнения бюджета на 1998 г. (см. таблицу в Приложении) предполагает увеличение общего объема реальных доходов на 2,4% после снижения на 11,6% в 1997 г.1.
    Резкий прирост общих доходов бюджета в 1996 г. обусловлен принятием в муниципальную собственность ведомственного жилого фонда и объектов социальной сферы. С 1995 г. администрациями муниципальных образований области принято от предприятий и организаций ведомственного жилья стоимостью 1208 млрд руб. Вследствие этого Ярославская область начиная с 1996 г. стала дотационной. Кроме того, резко возросли поступления из федерального бюджета по взаимным расчетам (в 1997 г. средства по взаимным расчетам с федеральным бюджетом проходят заключительными оборотами в размере 530 млрд руб. и в отчет не входят). Таким образом, увеличение федеральных поступлений следует рассматривать лишь как выполнение (причем частичное) федеральными органами власти своих обязательств и не является признаком наращивания безвозмездной помощи области.
    Именно ростом объема поступлений из федерального бюджета объясняется тот факт, что доля собственных доходов областного бюджета в его общих доходах сократилась с 73,6% в 1995 г. до 44,8% в 1996 г. (см. таблицу). В дальнейшем доля собственных доходов в общем объеме областного бюджета возросла до 57,9%. По-видимому, при отсутствии резких изменений федерального законодательства, регулирующего межбюджетные отношения, доля собственных доходов областного бюджета Ярославской области будет близка к этой цифре и в ближайшие годы. Необходимо отметить, что такое соотношение собственных и внешних доходов примерно соответствует среднему уровню в стране.
    Собственные доходы областного бюджета формируются на 94% за счет налоговых источников: на добавленную стоимость, на имущество предприятий, на прибыль, акцизов (рис. 2 Приложения). При этом налоговые поступления достаточно равномерно диверсифицированы, что обеспечивает стабильность налоговой базы и соответственно является фактором снижения кредитного риска долговых обязательств областной администрации. За исключением акцизов, которые предприятия перечисляют непосредственно на счет областного бюджета, налоги поступают в виде отчислений от муниципальных округов согласно нормативам, утверждаемым законом Ярославской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год. Наличие четкого и стабильного механизма отчислений от регулирующих налогов также способствует стабильности налоговой системы области и снижает кредитный риск вложений в облигации местных органов власти.
    Вместе с тем нельзя не отметить, что основная часть крупнейших предприятий-налогоплательщиков находится на территории Ярославля и Рыбинска. Отчисления от налогов этих городов соответственно формируют большую часть доходов областного бюджета. При этом логично предположить (данные о крупнейших налогоплательщиках области не были предоставлены), что весьма значительную часть налоговых поступлений обеспечивают несколько наиболее крупных промышленных предприятий области, такие как Ярославский шинный завод и АО <Рыбинские моторы>. Следовательно, областной бюджет попадает в сильную зависимость от финансового состояния отдельных налогоплательщиков, что объективно повышает кредитный риск обязательств областной администрации.
    Фактором, в определенной степени нивелирующим эту зависимость, является заметное изменение структуры собственных доходов в последние годы. Так, в 1995 г. областной бюджет на 97% формировался за счет условно-переменных показателей деятельности предприятий (прибыль, доход, оборот и т.д.), что обусловливало снижение интересов хозяйствующих субъектов к улучшению финансовых показателей. В 1997 г. доля этих налогов сократилась до 68%. Налог на имущество стал приоритетным направлением реформирования налоговой системы в плане постепенной переориентации на условно-постоянные затраты предприятий (стоимость имущества, использование природных ресурсов, загрязнение окружающей среды и т.д.).
    Необходимо отметить, что ставка налога на имущество предприятий на территории области, в отличие от всех остальных областей Центральной России, ниже максимально установленной налоговым законодательством и составляет 1,8%. В результате в областной бюджет по данному налоговому источнику недопоступает 25 млрд руб. Эту сумму можно рассматривать как резерв пополнения доходной части областного бюджета, что, безусловно, положительно влияет на степень кредитного риска облигаций региональной администрации. Здесь же следует отметить, что в регионе действует закон <О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Ярославской области>. Это позволяет администрации области активно влиять на процесс обновления основных фондов, стимулировать внедрение новых технологий через освобождение от налогообложения вновь вводимого, высокотехнологичного оборудования.
    Позитивным моментом также является то, что в последние годы в доходах бюджета значительно возросла доля НДС - с 23% в 1995 г. до 32% в 1997 г. Этот налог на протяжении ряда лет является наиболее стабильным источником формирования бюджета, а его поступление из месяца в месяц неуклонно растет.
    К негативным факторам, способствующим повышению кредитного риска, можно отнести уменьшение поступлений по налогу на прибыль как в относительном, так и в абсолютном выражении. Это обу-словлено целым рядом причин: от реформирования налоговой системы в части варьирования затрат, относимых на себестоимость продукции, до снижения уровня рентабельности предприятий области. Однако подобные изменения в структуре доходов позволяют достаточно точно планировать поступления в бюджет.
    В 1998 г. основной задачей по исполнению доходной части бюджета станет повышение собираемости налогов. Так, в результате мероприятий по реструктуризации долгов предприятий, налоговому стимулированию добросовестных налогоплательщиков, применению жестких мер (вплоть до банкротства) к злостным недоимщикам и других мер предполагается получить дополнительно 145 млн руб. (145 млрд руб. в масштабе цен 1997 г.). Собираемость налогов к концу 1998 г., по прогнозам региональных властей, достигнет 95% против 85% в 1997 г.
    Как было сказано выше, Ярославская область является территорией-донором.
    В то же время доля трансферта, получаемого из федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, в общем объеме доходов областного бюджета довольно низка - не более 12%. (Рост удельного веса трансфертов в 1997 г. по сравнению с 1996 г. обусловлен изменениями в методике расчета, когда в расходы бюджета субъекта РФ были включены расходы по выполнению государственных обязательств - содержание принятого жилого фонда, выплата пособий на детей, выполнение законов РФ <О ветеранах> и <О социальной защите инвалидов> и др.)
    Низкую долю трансферта, причитающегося области из федерального фонда финансовой поддержки, следует рассматривать как позитивный фактор, свидетельствующий о низкой зависимости областного бюджета от федерального. Это обстоятельство с учетом стабильного роста собственных доходов значительно снижает кредитный риск долговых обязательств администрации Ярославской области.

    В 1997 г. собственные расходы областного бюджета (рис. 3 Приложения) составили 59% от общих расходов (без территориального дорожного фонда) и использовались на поддержку транспорта, жилищно-коммунального и сельского хозяйства, содержание объектов образования, здравоохранения, культуры, находящихся на областном бюджете, на социальную политику.
    Собственные расходы областного бюджета (рис. 4 Приложения) в 1997 г. распределялись таким образом: на жилищно-коммунальное хозяйство - 10%; здраво-охранение - 8%; сельское хозяйство - 8%; образование - 6% и др.
    Капитальные вложения в расходах областного бюджета в 1995-1997 гг. составляли незначительную часть (3-6%).
    В 1997 г. 41% расходов областного бюджета пришлись на перечисления средств в бюджеты муниципальных образований области. Они включали трансферты бюджетам муниципальных образований; средства, перечисляемые в местные бюджеты по взаимным расчетам; субвенции местным бюджетам; бюджетные ссуды.
    С 1998 г. выплата ежемесячных пособий на детей будет производиться из областного бюджета через органы социального обеспечения. В связи с этим доля собственных расходов областного бюджета в 1998 г. должна возрасти до 83%. Кроме того, законом Ярославской области <Об областном бюджете на 1998 г.> предусмотрено формирование фонда финансовой поддержки муниципальных образований в объеме 18% доходной части областного бюджета. Таким образом, по принципу формирования федерального фонда финансовой поддержки сумма трансфертов муниципальным образованиям будет напрямую зависеть от собираемости налогов в области.
    Методика расчета трансферта муниципальным образованиям в 1995-1997 гг. была максимально приближена к методике, применяемой Минфином РФ для расчета федеральных трансфертов субъектам Федерации, и основана на выравнивании доходов и расходов по среднедушевому принципу. Формирование бюджета и соответственно распределение фонда финансовой поддержки 1998 г. осуществлялись на основании закона Ярославской области
    <О временных нормативах минимальной бюджетной обеспеченности>, т.е. бюджеты всех уровней рассчитывались на основе единых нормативов.
    В отличие от федерального бюджета фонд финансовой поддержки муниципальных образований в 1998 г. является защищенной статьей областного бюджета.     В 1995-1997 гг. большую часть средств, перечисляемых муниципальным образованиям, составляли средства по взаимным расчетам (более 50%). В 1998 г. для более полного контроля за расходованием бюджетных средств планируется централизация расходов, в частности по поддержке сельского хозяйства и жилищно-коммунального хозяйства.

    В 1995-1997 гг. по итогам исполнения областного бюджета (рис. 5, 6 Приложения) администрации Ярославской области удается добиваться превышения доходов над расходами (см. таблицу). Величина превышения (без учета средств по областному займу 1995 г.) в 1997 г. по сравнению с 1995 г. выросла почти в 2 раза.
    Превышение доходов над расходами имеет место не только по итогам 1997 г., но и по его отдельным месяцам (рис. 6). Это является следствием эффективной финансовой политики администрации области, а также разумной кредитной политики.
    В 1997 г. областной бюджет получал ссуды из федерального бюджета и привлекал кредитные ресурсы коммерческих банков для погашения задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы области. В этой связи резко возрос объем бюджетных заимствований. В то же время задолженность по заработной плате в области удалось погасить полностью, и привлечения заемных средств на эти цели в 1998 г. не предусматривается.
    Одним из важных показателей возможностей бюджета по обслуживанию займов служит соотношение собственных доходов и собственных расходов областного бюджета. Проведенный анализ за период 1995-1997 гг. (см. рис. 5 Приложения) свидетельствует, что областной бюджет только в 1996 г. привлекал часть внешних доходов для покрытия собственных расходов. Эта необходимость была вызвана резким увеличением расходов по статье <Жилищно-коммунальное хозяйство> в связи с передачей ведомственного жилого фонда на баланс местных органов власти.
    Однако аналогичная ситуация может сложиться и в 1998 г. в связи с запланированным четырехкратным ростом расходов по статье <Социальная политика>. Если в 1996 г. рост расходов на ЖКХ был компенсирован поступлениями из федерального бюджета по взаимным расчетам, то увеличение расходов на проведение социальной политики в 1998 г. должно быть компенсировано за счет роста налоговых доходов (прежде всего в части налога на добавленную стоимость, подоходного налога с физических лиц, а также прочих налогов, сборов и пошлин).
    Но и в этом случае областному бюджету придется привлекать внешние доходы для покрытия собственных расходов (рис. 5). Одним из основных источников финансирования будут выступать средства, полученные от размещения областного займа. Это обстоятельство объективно повышает кредитный риск долговых обязательств областной администрации. В то же время негативное влияние данного фактора носит лишь косвенный характер, поскольку основная нагрузка на бюджет по погашению и обслуживанию займа приходится по планам администрации на 2000 г.
    Объем полученных из федерального бюджета трансфертов и бюджетных ссуд в 1996-1997 гг. превышал аналогичную величину средств, переданных в бюджеты муниципальных образований. Однако по отдельным месяцам для сглаживания месячных колебаний в нижестоящих бюджетах администрация области была вынуждена оказывать им финансовую помощь и за счет собственных доходов.
    В условиях экономической нестабильности и слабого развития промышленности в большинстве муниципальных образований области этот фактор также увеличивает кредитный риск долговых обязательств областной администрации.

    Гарантии. В июле 1995 г. областной думой принят закон <О порядке выдачи ссуд из областного бюджета и предоставлении бюджетных гарантий>, регламентирующий порядок предоставления гарантий областного бюджета перед кредитными учреждениями за муниципальные, государственные и коммерческие предприятия и организации. Исполнение данного закона способствовало резкому уменьшению государственных гарантий. По состоянию на 1 января 1998 г. объем гарантий составил 13600 тыс. руб. в деноминированных рублях. Областные гарантии оформлены договорами поручительства, в которых предусматривается безакцептное списание средств со счета областного бюджета.
    Сам факт предоставления гарантий областного бюджета негативно сказывается на кредитном рейтинге Ярославской области. Однако все гарантии выдаются администрацией области под утвержденные областным бюджетом ассигнования, и в случае списания сумм гарантий со счета областного бюджета производится снижение ассигнований на финансирование соответствующих бюджетных статей.
    Другие долговые обязательства. Еще одним долговым обязательством областного бюджета является облигационный заем, выпущенный в счет погашения товарного кредита Министерства финансов РФ производителям сельскохозяйственной продукции области. Однако расходы по погашению этого займа заложены в областном бюджете 1998 г. по строке <Сельское хозяйство> (см. таблицу), т.е. де-факто они не увеличивают величину долга области.
    Более сложной представляется ситуация с погашением ссуды в размере 163400 тыс. руб. (в деноминированных рублях), полученной в 1997 г. из федерального бюджета. Срок возврата ссуды - с 1 мая 1998 г. В связи с этим сумма трансферта из федерального фонда финансовой поддержки регионов для Ярославской области может быть уменьшена. Положительным фактором в данной ситуации можно считать заключение соглашений с муниципальными образованиями области о выдаче аналогичных ссуд. Смысл соглашений состоит в том, что областной фонд финансовой поддержки в случае необходимости может быть уменьшен на размер выданных муниципальным образованиям ссуд.
    Однако, учитывая тяжелое финансовое состояние многих муниципальных образований, администрация области может воздержаться от подобных мер. В этом случае администрация не сможет направить средства федерального бюджета на покрытие долга по обслуживанию займа.
    Вместе с тем следует отметить, что в законе Ярославской области <Об областном бюджете на 1998 г.> заранее предусмотрены средства в размере 34 млн руб., предназначенные как для погашения ссуды федерального бюджета, так и для обслуживания областного займа социального развития области.