ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ: ЧТО ЭТО ТАКОЕ?
Проблема государственного долга не нова ни в научном, ни в практическом плане. Понятия, связанные с государственным долгом, уже заняли свое место в словарях и справочниках, где в зависимости от политической конъюнктуры им даются конъюнктурные толкования.
Трактовка государственного долга такова: сумма задолженности государства по кредитным операциям. В зависимости от рынка размещения, валюты, в которой выпущены и размещены займы, государственный долг может быть внутренним и внешним, а в зависимости от срока погашения - капитальным (долго- и среднесрочным) и текущим (краткосрочным). Суть государственных займов - аккумуляция временно свободных средств населения и фирм, т.е. формирование кредитных отношений, в которых заемщиком выступает государство или его местные органы управления. Социальное содержание государственных займов как одной из форм привлечения денежных средств на покрытие государственных расходов определяется природой и функциями государства.
Обычно государственные займы носят добровольный характер, так как государство, мобилизуя за сравнительно короткий срок крупные денежные средства, предлагает населению или фирмам условия сравнительно выгодного и надежного помещения капитала.
Правда, известны и принудительные формы государственных займов (Германия 1939-1942 гг.; СССР 1947-1955 гг.), но их мы подробно рассматривать не будем, поскольку в основе организации этих займов лежат чисто политические соображения. Следует сказать об источниках покрытия государственного долга. Ибо, например, займы, проводимые в Германии в начале второй мировой войны, предполагалось покрывать из будущих доходов, получаемых в результате завоеваний новых территорий.
В СССР в послевоенные годы ставка делалась на быстрое восстановление народного хозяйства, сбалансированное развитие его отраслей, которые, по представлениям тогдашних политиков, позволили бы расплатиться с кредиторами (населением). Расчеты на подобные источники погашения государственного долга - следствие чрезмерно политизированной экономики.
ГДЕ ВЗЯТЬ СРЕДСТВА, ЧТОБЫ ПОГАСИТЬ ДОЛГ?
Первый источник
В странах с рыночной экономикой существует два принципиально различных источника погашения государственного долга.
Первый - новые, более крупные займы, за счет которых производится расчет с кредиторами (возврат долга и расчет по процентам) и новые дополнительные средства для покрытия государственных расходов. При этом возникает <эффект обратной пирамиды>, который ведет к постоянно растущему государственному долгу и порождает необходимость все новых займов.
Правомерна ли такая экономическая практика? Однозначного ответа нет, подобно тому как и бюджетный дефицит, ради покрытия которого часто формируется государственный долг, явление неоднозначное. Является ли дефицит злом? Четкого ответа нет. Более того, представители кейнсианской школы утверждают, что умеренный бюджетный дефицит - благо, поскольку дает возможность увеличивать совокупный спрос путем дефицитного финансирования государственных расходов.
Чтобы выяснить, желателен или нежелателен бюджетный дефицит, следует ответить, по крайней мере, на два вопроса:
порожден ли дефицит спадом в экономике или является следствием финансовой политики государства?
уменьшает дефицит частные инвестиции или поощряет их?
Чтобы ответить на первый вопрос, мы должны рассмотреть понятия циклического и структурного дефицита. Циклический дефицит - это результат циклического падения производства; структурный - это результат сознательно принимаемых правительством мер по увеличению государственных расходов и снижению налогов с целью предотвращения спадов.
12Циклический дефицит скорее зло, поскольку является продуктом экономических неурядиц и свидетельствует о недоиспользовании производственных возможностей общества. Структурный дефицит, если он является продуктом здравой государственной политики по стабилизации экономики, может оказать существенную помощь в недопущении резких колебаний экономической конъюнктуры.3
Второй вопрос касается так называемого <эффекта вытеснения> частных инвестиций. <Эффект вытеснения> связан с методами покрытия бюджетного дефицита: эмиссией кредитных денег и выпуском государственных займов.
Эмиссия кредитных денег еще больше усиливает инфляцию, ухудшает состояние денежного обращения, вызывает тяжелые последствия в сфере экономики и социальных отношений.
Выпуск же государственных займов при определенных условиях вытесняет часть инвестиций из производственного процесса. Каким образом? Выпуск государственных ценных бумаг <связывает> часть денежных средств населения, денежный рынок отреагирует на повышение спроса на деньги ростом процентной ставки. Но их рост сократит инвестиционные возможности частных лиц, вытесняя часть потенциальных инвестиций. Однако <эффект вытеснения> становится значительным и разрушительным только при высоком уровне занятости и ограниченности ресурсов. А вот в экономике с недоиспользованными ресурсами подобная политика в сочетании с соответствующей денежной политикой будет скорее стимулировать, а не вытеснять частные инвестиции.
Внешний государственный долг
Экономические последствия внешнего государственного долга:
необходимость обслуживать внешний долг, что при большом его объеме существенно сокращает возможности потребления для населения страны;
долг в определенной мере вытесняет частный капитал, что может ограничить дальнейший рост экономики;
увеличение налогов для оплаты растущего государственного долга выступает в качестве антистимула экономической активности;
происходит перераспределение дохода в пользу держателей государственных облигаций.
Объективное следствие роста государственного долга - необходимость организации системы управления этим долгом. Под управлением понимается совокупность действий государства, связанных с изучением конъюнктуры на рынке ссудных капиталов, выпуском новых займов, выработкой условий выпуска, с выплатой процентов по ранее выпущенным займам, проведением конверсий и консолидаций займов, определением ставок процента по государственным кредитам, погашением ранее выпущенных займов, срок действия которых истек, а также поиском альтернативных источников погашения долга.
Второй источник
Вторым источником погашения долга является прибыль, получаемая в результате успешного инвестирования аккумулируемых средств в проекты, сулящие солидные прибыли (разработка новых месторождений ископаемых, создание мощной бизнес-инфраструктуры, за счет которой расширяется налогооблагаемая база и т.п.).
Анализируя <бремя национального долга>, Э. Аткинсон и Дж. Стиглиц1 отмечают, что <вопрос о том, означает ли финансирование государственных расходов с помощью займов большее бремя для будущих поколений по сравнению с налогами, породил много путаницы... среди экономистов>, которая возникает из-за того, что национальный долг рассматривают по аналогии с частным долгом. Это справедливо для внешнего государственного долга, но не для внутренней задолженности.
<Нация, которая должна другим нациям... нищает или обременяет себя точно так же, как человек, задолжавший другим людям, - пишет А. Лернер. - Но это не распространяется на национальный долг, когда нация находится в долгу у граждан той же самой нации... Мы должны его сами себе>.
В литературе по рыночной экономике укрепилось мнение, что проблема государственного долга существует постоянно, поскольку современная финансовая политика признает использование несбалансированных бюджетов. Так, государственный долг США, значительно выросший во время второй мировой войны, когда стояла задача переориентации значительной части ресурсов экономики с производства гражданской продукции на нужды военного производства, стал альтернативой увеличению налогов, выпуску соответствующего количества денег или организации дефицитного финансирования. При этом нет причин, которые заставили бы сократить государственный долг, не говоря уже о необходимости его полной ликвидации. На практике получение средств для платежей по каким-то частям этого долга осуществляется путем его рефинансирования посредством продажи новых облигаций.
В литературе отмечается также, что государство в смысле обслуживания государственного долга обладает эксклюзивными возможностями по сравнению с терпящими финансовый крах корпорациями. Однако рефинансирование по сравнению с ужесточением налогового бремени и инфляционной эмиссией денег предпочтительнее. Более того, благодаря тому что имеются государственные гарантии по покрытию долга, он превращается в своеобразный общественный актив и актив граждан - держателей государственных облигаций.
Итак, бюджетные дефициты хотя и не смертельны для экономики, но влекут за собой проблемы, связанные с управлением этими долгами.
Проблема государственного долга в корне отлична от долга одного частного лица другому. Здесь все дело в том, как долг обслуживается, т.е.
в том, насколько регулярны выплаты тех процентов, под которые долг взят. Скажем так: многие финансово-предпринимательские структуры с удовольствием пошли бы на то, чтобы регулярно получать устраивающие их проценты под вложенные средства. Мечта же многих частных лиц - накопить достаточную сумму и жить на проценты (например, достигнув пенсионного возраста). Таким образом, правильное управление государственным долгом в условиях относительно стабильной политической и экономической обстановки обеспечивает паритет интересов государства, фирмы и частного лица.
Все рассуждения справедливы лишь в том случае, если обеспечивается абсолютная ликвидность основных заемных активов вкладчиков. Именно поэтому стабильный государственный долг <под силу> лишь государству и его региональным комплексам, которые выступают гарантией ликвидности. И, естественно, долг, рефинансируемый по принципу <расширяющихся пирамид>, весьма проблематичен для отдельных даже крупных компаний.
ИДЕОЛОГИЯ И СТРАТЕГИЯ МОСКОВСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО ДОЛГА
Москва занимает особое место в экономической и финансовой системе России. Это определяет и специфику функционирования финансов Москвы.
Главная часть муниципальной финансовой системы - бюджет города и его инвестиционная программа. Их основной задачей является обеспечение не только необходимых расходов города, но и программы инвестиций в городскую инфраструктуру.
Обеспечение устойчивого роста инфраструктуры - главное условие оживления деловой активности в городе. Это, в свою очередь, увеличивает приток средств в бюджет города в виде налогов и позволяет решать проблемы его социального развития.
Однако <простого воспроизводства> эксклюзивности условий для бизнеса в Москве недостаточно для динамичного ее развития. Поэтому финансирование программы <расширенного воспроизводства эксклюзивности условий Москвы> является перспективной задачей муниципальных финансовых структур города.
Качественно новый источник финансирования - заемные средства. Их использование муниципалитетом в настоящее время не носит систематического характера.
Однако финансирование инвестиционных программ за счет заемных средств требует систематичности и четкой финансовой стратегии и идеологии.
Финансовая идеология муниципального долга: поддержание постоянного объема заемных средств, направляемых на инвестиционные и социальные нужды города за счет краткосрочных (относительно срока окупаемости) инвестиционных займов, но не на основе пирамидальных схем, а на основе структурного развития муниципального долга в сторону увеличения объема привлеченных средств и снижения их стоимости за счет изменения удельного веса различных источников заемных средств в объеме займа.
Стратегия привлечения и использования заемных средств для финансирования инвестиционных программ: допускается наличие муниципального долга инвесторам в объеме, ограниченном возможностью платы за используемые средства и на неограниченный срок.
Основная идея стратегии - постоянный объем муниципального долга на длительный срок.
При такой финансовой идеологии и стратегии недостаточная на первом этапе эффективность инвестиций по сравнению со стоимостью привлеченных средств и необходимость покрытия платежного дефицита по выплатам за используемые ресурсы не являются серьезным изъяном стратегии: средства используются не на покрытие текущих расходов города, а на обеспечение высоких темпов его развития. При этом некоторое увеличение расходов бюджета позволяет значительно расширить программу инвестиций.
Результатом осуществления такой концепции станет значительное увеличение количества и качества городских активов, эффективность функционирования которых может не превышать стоимости платы за использованные для их получения средства.
Кроме того, для решения локальных задач применяются другие методы, преследующие своей целью высвобождение бюджетных средств:
отсрочка муниципальных платежей путем выдачи долговых обязательств;
перемещение ряда муниципальных расходов в фондовую сферу (муниципальные пенсионные и медицинские фонды).
Тенденция экономического развития в стране и конъюнктура финансового рынка позволяют осуществить привлечение средств уже сейчас.
Формой привлечения заемных средств в инвестиционные программы выступает муниципальный заем в виде эмиссии ценных бумаг правительства Москвы, ориентированных на все группы потенциальных инвесторов.
Муниципальный заем размещается несколькими эмиссиями с участием различных по своим характеристикам и свойствам ценных бумаг с учетом интересов всех групп инвесторов. Это обеспечивает наиболее гибкую и управляемую систему привлечения средств, а также выпуск новых эмиссий займа на любом этапе действия программы.
Привлечение средств путем федерального и/или муниципального заимствования - один из широко используемых способов активизации финансовых возможностей населения и фирм. Данная проблема находится в сфере пристального внимания Международного валютного фонда, доклады которого регулярно готовят крупные специалисты в области бюджетной политики и финансов.
В последние два десятилетия в индустриально развитых и развивающихся странах наблюдалось увеличение удельного веса государственного долга в структуре внутреннего валового продукта (ВВП). Так, в странах - членах Организации экономического сотрудничества и развития - средний удельный вес валового государственного долга в ВВП вырос с 40% в начале 70-х годов до почти 65% в начале 90-х.
Такое увеличение - результат действия ряда факторов: сохранения тенденции к росту расходов, особенно на содержание государственного аппарата и программы, связанные с реализацией права граждан на социальное обеспечение; влияния циклических спадов экономической активности на уровень бюджетных доходов и на те расходные статьи, которые чувствительны к циклическим изменениям (например, выплата пособий по безработице); увеличения реальных процентных ставок по государственному долгу.