Взаимодействие регулирующих и правоохранительных органов в сфере рынка ценных бумаг

    В результате широкомасштабной приватизации государственной собственности в России складывается мощный рынок финансового капитала, и с каждым годом экономические отношения все больше облекаются в форму ценных бумаг. В то же время рынок ценных бумаг является сферой, в которой происходит не только приумножение национального богатства, но и легализация и отмывание преступных капиталов, совершаются мошенничества и отмечаются другие формы криминальной активности.
    К сожалению, пока у нас нет достоверной информации о размерах убытков, причиняемых экономике России правонарушениями в финансовой сфере. Однако анализ подобных правонарушений в США показывает, что, несмотря на самую жесткую в мире систему контроля за фондовым рынком, ежегодные убытки от финансового мошенничества оцениваются в 200 млрд долл.
    Очевидно, что мошенничеством и иными преступлениями в финансовой сфере наносится серьезный ущерб экономическим интересам как государства, так и частных инвесторов. Одной из причин такого положения являются пробелы в российском законодательстве, создающие предпосылки для различного рода злоупотреблений.
    Исторически становление рынка ценных бумаг в России происходило в условиях слабого развития персональных форм ответственности, т.е. уголовной, административной и дисциплинарной видов ответственности. Федеральный закон № 39 от 22 апреля 1996 г. <О рынке ценных бумаг> предусматривает, что за нарушение данного закона и других законодательных актов Российской Федерации о рынке ценных бумаг лица несут ответственность в случаях и в порядке, предусмотренных гражданским, административным или уголовным законодательством Российской Федерации. Поэтому вопросы административной и уголовной ответственности в сфере рынка ценных бумаг становятся все более актуальными.
    Не является в полной мере эффективным и современное административное законодательство в части установления ответственности должностных лиц за правонарушения на рынке ценных бумаг. Например, Кодекс об административных правонарушениях РСФСР, принятый еще в 1984 г., не предусматривает составов правонарушений на рынке ценных бумаг.
    Частично эту проблему удалось снять на уровне Москвы принятием закона г. Москвы <Об административной ответственности за правонарушения в сфере рынка ценных бумаг>. Закон предусматривает денежные штрафы в размере до 1000 минимальных размеров оплаты труда, налагаемые за те или иные нарушения на рынке ценных бумаг. За 1997 г. в Московском РО ФКЦБ России наработали позитивную практику применения данного закона и подвергли штрафам 43 компании. По примеру Москвы подобные законы приняты и в других регионах (Омск, Иркутск).
    Для решения вопроса об административной ответственности на федеральном уровне при участии Московского РО ФКЦБ России разработаны и внесены в Государственную думу РФ соответствующие поправки и дополнения в проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
    Признавая, что уголовная ответственность является наиболее мощным средством борьбы с правонарушениями, совершаемыми на рынке ценных бумаг, необходимо развивать практику применения традиционных составов преступлений, таких как мошенничество (ст. 159 УК РФ) и незаконное предпринимательство (ст. 171 УК РФ).
    Известно, что следственные органы сталкиваются с большими трудностями при квалификации и сборе доказательств по фактам мошенничества в финансовой сфере. Нередко тот или иной факт мошенничества участники преступления стремятся представить как гражданско-правовое нарушение, поскольку стороны были связаны договорными отношениями.
    Также следует определиться с применением специальных составов преступлений, которых в Уголовном кодексе, к сожалению, немного: злоупотребления при выпуске ценных бумаг (ст. 185 УК РФ), изготовление и сбыт поддельных денег или ценных бумаг (ст. 186 УК РФ). Беспокоит и то обстоятельство, что ст. 185 УК РФ не применяется на практике. Вероятно, следует провести анализ причин неэффективности данной нормы и внести необходимые изменения в Уголовный кодекс.
    Нельзя не сказать о тех видах противоправной активности на рынке, которые являются предметом регулирования на зарубежных финансовых рынках, но еще пока не урегулированы в России.
    Например, до сих пор мы не имеем четких санкций за выпуск различного рода суррогатов ценных бумаг. Не созданы юридические механизмы предупреждения и пресечения финансового мошенничества. Слабо регулируются отношения, связанные с инсайдеровскими сделками, с манипулированием ценами на рынке. На начальной стадии находится регулирование сделок между аффилированными лицами. Подобные действия наносят большой вред не только частным интересам отдельных инвесторов, но и экономической системе государства.
    Поэтому, на наш взгляд, уже назрела необходимость разработки на федеральном уровне комплекса мер уголовной и административной ответственности за совершение подобного рода действий.
    На современном этапе в деятельности ФКЦБ России происходит смещение акцентов в пользу контрольно-надзорных функций. Наладив функции пассивного контроля (лицензирование профессиональных участников и регистрация выпусков ценных бумаг), мы переходим к активным формам контроля: проверке деятельности, работе по жалобам и т.д. Однако наша работа в этой области не будет эффективной, если нам не удастся наладить тесное взаимодействие с другими контролирующими органами, в первую очередь с органами МВД и прокуратуры.
    Как известно, полномочия ФКЦБ носят в основном административный характер. Мы не имеем полномочий органов дознания и следствия и не вправе осуществлять оперативно-розыскную деятельность. Поэтому, сталкиваясь с признаками криминальной активности, мы вынуждены обращаться в правоохранительные органы.
    В нашей повседневной работе встречаются следующие наиболее типичные нарушения:

Создание компаний с <дутым> многомиллионным уставным капиталом и названиями, призванными внушить доверие инвесторам, например <Завод крупного машиностроения> и т.п. Естественно, учредители таких псевдокомпаний претендуют на размещение акций среди большого круга лиц, включая граждан.

Внесение в уставные капиталы крупных сумм наличными от физических лиц без декларирования источников их происхождения.

Заключение мнимых сделок на фондовых биржах с единственной целью - искусственно повысить или понизить цены и получить вследствие этого прибыль. На развитых рынках такое нарушение трактуется как манипулирование ценами.

Фактическое разворовывание имущества акционерного общества его директорами путем создания системы дочерних и аффилированных предприятий.

Различные вексельные махинации (подделка векселей, оплата векселей наличными и др.).

Списание ценных бумаг в реестре по поддельным документам (подделка выписок из реестра, передаточных распоряжений и др.).
    Очевидно, что нам нужна помощь правоохранительных и контрольных органов, для того чтобы эффективно противостоять данным правонарушениям. Мы убедились, что аналогичные потребности во взаимодействии должны быть и у правоохранительных органов, поскольку расследование финансовых афер требует специальных знаний о принципах функционирования фондового рынка.
    Московское региональное отделение ФКЦБ России в рамках указанного выше взаимодействия в соответствии со ст. 44 федерального закона <О рынке ценных бумаг> направляет в правоохранительные органы материалы по фактам совершения действий, имеющих признаки преступления.
    Например, в 1997 г. мы направили в УЭП ГУВД г. Москвы материалы по группе компаний, учрежденных так называемыми подставными лицами. По результатам проверки, проведенной сотрудниками УЭП ГУВД г. Москвы, наша информация получила подтверждение, и Московским РО ФКЦБ России было принято решение об отказе в государственной регистрации выпусков ценных бумаг этих компаний. Тем самым предотвращены возможные мошеннические действия в отношении инвесторов.
    Другая форма взаимодействия состоит в консультационной и экспертной поддержке деятельности следственных органов по уголовным делам, связанным с нарушением законодательства о ценных бумагах.
    Еще одно важное направление для нашего взаимодействия - это проведение совместных проверок.
    В п. 6 ст. 44 федерального закона <О рынке ценных бумаг> предусмотрено право ФКЦБ России организовывать и совместно с другими федеральными органами исполнительной власти проводить проверки деятельности эмитентов и профессиональных участников рынка.
    Нам следует найти подходящий механизм реализации этих полномочий. Возможно, здесь будут полезными договорно-согласительные процедуры между правоохранительными органами и органами регулирования рынка ценных бумаг. В качестве примера следует привести соглашения о сотрудничестве в данной сфере, заключенные Московским региональным отделением ФКЦБ России с УЭП ГУВД г. Москвы и УФСНП РФ по г. Москве. Предполагается заключение подобных соглашений с другими правоохранительными и контрольными органами.
    Одним из ключевых направлений в деятельности ФКЦБ России, также связанных с деятельностью правоохранительных и судебных органов, является защита прав и интересов инвесторов.
    К сожалению, наше население очень доверчиво. Похоже, недавние скандалы с <МММ>, <Властелиной>, <Тибетом> и другими компаниями так и не научили граждан правилам поведения на рынке. И в настоящее время вновь создаются финансовые структуры, которые пытаются отнимать деньги у населения еще более изощренными методами. Пресечение деятельности таких компаний связано с большими трудностями и требует четкой координации действий и обмена информацией.
    Этапом продвижения в этом направлении является распоряжение мэра Москвы Ю. М. Лужкова <О защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках>, в котором утверждена целевая программа по предупреждению преступлений и правонарушений на финансовом и фондовых рынках Московского региона и предусмотрено создание постоянно действующей межведомственной Комиссии по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках Москвы.
    Комиссия создается как орган межведомственной координации и будет состоять из представителей всех причастных к рынку ценных бумаг государственных органов, включая правоохранительные. Планируется вынесение на рассмотрение комиссии наиболее сложных вопросов, находящихся на стыке деятельности различных ведомств.
    В рамках целевой программы предусмотрено создание автоматизированной информационной системы, содержащей информацию об участниках рынка ценных бумаг и лицах, совершающих правонарушения.
    Подобный опыт создания совместных баз данных имеется на развитых рынках. Например, в Англии в 1993 г. была создана единая информационная сеть по финансовому мошенничеству, пользователями которой являются только государственные финансовые и правоохранительные органы (Комиссия по ценным бумагам, Банк Англии, Скотленд-Ярд и др.). Данная сеть позволяет быстро обмениваться информацией о фактах мошенничества и более эффективно пресекать преступные действия.
    Целевая программа затрагивает многие другие вопросы и проблемы. В Московском региональном отделении ФКЦБ России уже приступили к их реализации. И мы надеемся, что в скором времени эта работа принесет неплохие результаты.
    Совместная деятельность органов, регулирующих рынок ценных бумаг, и правоохранительных органов позволит повысить степень доверия инвесторов к рынку ценных бумаг и будет способствовать притоку инвестиций в московский регион.