Объединение субъектов Федерации: опыт Берлина и Бранденбурга

ТЯГА К ОБЪЕДИНЕНИЮ

В настоящее время активно обсуждается возможность объединения Санкт-Петербурга и Ленинградской области, а также Москвы и Московской области. Кроме того, все чаще предлагаются варианты более глобального объединения российских регионов посредством образования крупных региональных блоков. Аргументация, лежащая в основе этих предложений, к сожалению, не выходит за рамки бытовой культуры, полностью противоречит принципам федерализма и сводится к следующим сюжетам:

слишком много субъектов Российской Федерации, их необходимо укрупнить. Контроль над 89 субъектами слишком обременителен для федеральных структур;

расчлененность политико-административными границами единой инфраструктуры, рынка труда и трудовых поездок затрудняет экономический рост. Все это, к сожалению, плохо продуманные, а зачастую, мифические аргументы. Сама постановка вопроса противоречит основам Конституции Российской Федерации, не говоря уже об экономических реалиях.

ОПЫТ ГЕРМАНИИ

    Объединение субъектов Федерации - не новая тема и для других государств, в том числе и федеративных. В 1996 г. в Германии был проведен референдум о целесообразности объединения федеральных земель Берлина и Бранденбурга. Аргументы сторонников объединения земель примерно такие же, как и у сторонников слияния Москвы и Санкт-Петербурга с окружающими эти города областями. Берлин образно называют островом посреди земли Бранденбург, равно как Бранденбург - бубликом вокруг Берлина. Отличие от Московской и Ленинградской областей в том, что Бранденбург имеет собственную столицу - Потсдам.
    Несмотря на активную поддержку идеи объединения Берлина и Бранденбурга, за которую высказывались мэр Берлина Эберхард Дипген и премьер-министр Бранденбурга Манфред Штолпе, результаты референдума, состоявшегося 05.05.96 г., отрицательные. Идею объединения поддержали 53,4% проголосовавших берлинцев (в Западном Берлине - 58,7%, в Восточном Берлине - 44,4%), в то время как в Бранденбурге за объединение проголосовало лишь 37,2%.
    Референдум по объединению Берлина и Бранденбурга имел национальное значение, поскольку попытки объединить города-земли с окружающими их землями предпринимались и в отношении других земель-городов Германии: Гамбурга (соседняя земля - Шлезвиг-Голь-штейн) и Бремена (соседняя земля - Нижняя Саксония).
    Слияние Берлина и Бранденбурга должно было стать знаковым событием еще и потому, что объединялись бы земли, составлявшие центральную часть <Великой Пруссии>. Кроме того, предполагалось, что объединение сгладит противоречия между западной и восточной частями самого Берлина. По мнению мэра Берлина Эберхарда Дипгена, объединение не произошло из-за исторического противостояния между Берлином и остальной Восточной Германией, а не из-за противоречий между Западной и Восточной Германией, хотя результаты референдума свидетельствуют об обратном.
    Несмотря на то что на решения людей, голосовавших на референдуме, оказывали определяющее влияние политические факторы, аргументы в пользу объединения сводились к экономической выгоде.
    Сторонники объединения как в Берлине, так и в Бранденбурге в качестве основных аргументов в пользу слияния земель выдвигали:

объединение экономик и рынков труда обоих регионов в целях создания конкурентоспособного образования в масштабах всей Европы;

необходимость общего планирования развития транспорта, строительства, образования и здравоохранения в рамках городской агломерации Берлина;

проведение реформы управления, а также сокращение расходов на управление в расчете на душу населения.     Аргументы не лишены здравого смысла. Но в них происходит подмена идеи свободной экономики взглядом на нее как на подчиненную административным властям земель систему. Типичное заблуждение чиновников. Кроме того, представленные соображения концентрируют внимание на возможных позитивных эффектах, совершенно не принимая в расчет издержек самого процесса объединения. Типичный просчет при составлении бизнес-планов в странах (регионах) с развивающейся рыночной экономикой.
    Безусловно, на стадии планирования и реализации планов развития экономики соседних территорий взаимодействие органов управления этими территориями необходимы. Однако вероятность ускорения этого процесса в результате объединения земель крайне сомнительна. Если отношения между администрациями таковы, что не позволяют им плодотворно сотрудничать, то необходимость устранения противоречий после их слияния может только ухудшить продуктивность работы объединенной администрации. Противоречия между равноправными партнерами значительно легче решать, пока разногласия лежат на поверхности, а различия в подходах к решению задачи очевидны. Когда же проблема <загнана> внутрь, администрация при ее решении будет неизбежно сталкиваться с внутренним противостоянием.
    Кроме целей и задач общего характера, существуют конкретные проблемы, решение которых, по мнению мэра Берлина, возможно только с помощью объединения:

достижение обоюдного согласия о месте строительства нового берлинского аэропорта;

закупка бурого угля, добываемого в Лаузитце (Бранденбург), потребителями в Берлине;

проблема утилизации отходов, в первую очередь берлинских (без объединения это возможно, однако слишком дорого, необходима разработка общей концепции);

разработка единого плана развития территории.     Совместные проекты в сфере экономики могли бы принести плоды уже в ближайшие годы после объединения, заявляют немецкие ученые. При этом упускается из виду очевидный факт, что для экономического сотрудничества политическое объединение может предоставлять не только дополнительные преимущества, но и определенные недостатки, особенно в области решения спорных вопросов, которое может затянуться на долгие годы. Разумнее и быстрее договориться о частном вопросе, например, строительстве аэропорта, чем устраивать референдум и затягивать процесс принятия конкретных решений.
    С 1990 г. наблюдалось сближение Берлина и Бранденбурга в экономической области. В первую очередь это касается рынка труда. По оценкам, около 100 тыс. бранденбуржцев работают в Берлине. Компании, связанные с Берлином и окрестностями на протяжении долгих лет, такие как Herlitz AG, Daimler-Benz, ABB, die Deutsche Waggonbau AG, Siemens AG и др. инвестируют средства в создание новых предприятий или модернизируют старые в обеих землях. Данные факты свидетельствуют о том, что административная разобщенность не является препятствием для экономической интеграции. Более того, очевидно, что экономическая интеграция не имеет ничего общего с эффектом масштаба, с сокращением расходов на управление вследствие объединения.
    По мнению администрации Берлина, возражения против объединения регионов носят эмоциональный характер и происходят из исконных противоречий между берлинцами и прочими жителями бывшей ГДР. Наиболее веский аргумент против объединения касается ответственности по долгам Берлина и Бранденбурга. Однако и эти противоречия, как считает администрация Берлина, разрешимы. Во-первых, согласно предварительному варианту договора об объединении земель каждая сторона отвечала бы по своим долгам отдельно. Во-вторых, долги Бранденбурга и Берлина велики даже по масштабам восточных германских земель. Если суммировать долги гипотетической земли Берлин-Бранденбург, то в расчете на душу населения они окажутся примерно такими же, как и в каждой из земель по отдельности.

АРГУМЕНТЫ ЗА ОБЪЕДИНЕНИЕ

    Еще один аргумент в пользу объединения земель высказывает премьер-министр Бранденбурга Манфред Штолпе. По его мнению, для пятимиллионного региона слишком большая роскошь иметь две администрации, два парламента и целую армию чиновников. С объединением соседних земель эти диспропорции можно было бы исправить. Однако данная мера не требует объединения, достаточно создания координационных органов по общим проблемам с параллельным сокращением штата в обеих администрациях.
    Сотрудники Бранденбургского технического университета в Котбусе рассчитали, что в результате объединения повысится эффективность инвестиционной политики в области инфраструктуры. Это позволит привлечь для финансирования инфраструктуры в ближайшие 10 лет дополнительно около 10 млрд марок. Это приведет, в частности, к созданию 40 тыс. новых рабочих мест.
    Сокращение расходов на управление в расчете на одного работающего будет способствовать увеличению рабочих мест примерно на 50 тыс. Учитывая, что в случае объединения Берлина и Бранденбурга сокращению подвергнутся примерно 11 тыс. чиновников, общее увеличение рабочих мест в результате вышеуказанных мероприятий составит 79 тыс.
    Согласно расчетам все того же университета, общий объем инвестиций в экономику региона в результате объединения составит около 200 млрд марок при суммарном объеме ВВП около 211,7 млрд марок (1995 г.).
    При объединении земли могут эффективно дополнить друг друга, а не конкурировать, поскольку структуры экономики Берлина и Бранденбурга разнятся между собой. Несмотря на общие тенденции к увеличению сферы услуг за счет снижения доли промышленности, различия по-прежнему довольно велики. Так, доля занятых в промышленности составляет в Бранденбурге 33,8% от общего числа занятых, в Восточном Берлине - лишь 25,5, а в Западном - 26,1% (1994 г.). Обратная ситуация сложилась в отношении доли занятых в сфере услуг: в Бранденбурге - лишь 18,2%, в Восточном Берлине - 26,1%, а в Западном - 27,4%. Таким образом, преобладающим сектором народного хозяйства стала сфера услуг, в то время как Бранденбург остался в основном промышленным.
    Кроме этого, экономика Берлина испытывает спад, особенно в промышленности и торговле. Только некоторые отрасли (металлообработка и электроника) демонстрируют рост производства. В то же время в 1994 г. Бранденбург добился роста экономики на 6,6% (второе место среди <новых> земель). Основные проблемы, которые возникают в экономике земли, связаны прежде всего с необходимостью структурной перестройки ряда производств, в частности черной металлургии.
    Объединение, по мнению его сторонников, дает региону возможность завоевать новое место в мировом разделении труда, особенно в области транспортного машиностроения, а также информационных и коммуникационных технологий.

АРГУМЕНТЫ ПРОТИВ ОБЪЕДИНЕНИЯ

На наш взгляд, решению большинства вышеуказанных проблем объединение регионов способствовать не может, что и подтвердилось результатами референдума по вопросу об объединении Берлина и Бранденбурга.
Основные противоречия между регионами возникают не в политической, а в экономической сфере. Следовательно, решены они могут быть также исключительно с помощью экономических механизмов. Основные аргументы против механического объединения регионов:

политические. Лучше оставить так, как сложилось, нежели ломать устоявшиеся границы и, возможно, провоцировать усиление политической и социальной напряженности;

экономические. Надо иметь в виду, что сливаются политические единицы и их администрации. Что касается свободной экономики, то она не является придатком администрации, живет по своим законам и любые административно-политические пертурбации ей только вредят. Экономический эффект слишком индивидуален, чтобы его можно было просчитать заранее, и скорее всего будет обратным. Опыт слияния частных компаний, оперирующих в сходных экономических условиях и отраслях народного хозяйства, показывает, что они проходят болезненно и не всегда приводят к намеченному результату. Кредитный рейтинг объединенной компании становится зачастую ниже. Чаще удаются поглощения одной компанией других, что в случае объединения регионов приведет к усилению социальной напряженности, а также к противоречиям в объединенной администрации, дестабилизирующим совместную работу. Резонно предположить, что проблемы, которые неизбежно возникнут при объединении регионов, для своего решения потребуют финансовых вложений, превышающих выгоды от самого слияния;

временная потеря управляемости, вызванная процессом сопряжения администраций;

проблема долгов регионов. Как поделить ответственность по долговым обязательствам разных субъектов Федерации, если эти обязательства возникали как во взаимоотношениях со сторонними кредиторами, так и с вышестоящими и нижестоящим уровнями власти.

ВЫВОДЫ

На примере круга проблем, которые были затронуты во время дискуссии по вопросу объединения земель ФРГ Берлина и Бранденбурга, становится очевидным, что все они не решаются путем механического объединения территорий. Скорее, наоборот, слияние потребует таких колоссальных усилий, в том числе и финансовых, которые по своему объему превысят все выгоды от объединения территорий. В таком случае, возможность объединения резко негативно повлияет на кредитоспособность регионов, значительно сократит возможности по обслуживанию своих обязательств и займу новых. Но главное - это вопросы конституционного устройства государства, которые ставят препоны легкомысленным попыткам объединения.