АНАЛИЗ СУЩЕСТВУЮЩИХ МЕХАНИЗМОВ
Использование денежных суррогатов в бюджетном процессе
Денежные суррогаты, используемые при исполнении бюджетов в Российской Феде-рации, сильно отличаются друг от друга. Среди них можно отметить векселя коммерческих банков, администраций, хозяйствующих субъектов; государственные облигации и иные ценные бумаги. Чаще всего до 1997 г. использовались векселя администраций, а после фактического запрета их эмиссии1 наиболее популярным суррогатом стали соответствующие облигации.
Ценная бумага превращается в денежный суррогат лишь в том случае, если она используется в роли заменителя денег. Ликвидность суррогатов соответствующих органов власти обычно обеспечивается обязательством принимать соответствующие ценные бумаги в свой бюджет в счет уплаты налогов и других обязательных платежей. Использование региональным бюджетом в ходе расчетов с бюджетами органов местного самоуправления денежных суррогатов в настоящее время ведет к значительным прямым и косвенным потерям регионального бюджета. Общая сумма прямых и косвенных потерь регионального бюджета от указанной операции может быть равна объему финансирования, а в ряде случаев даже может его превосходить.
Рассмотрим <идеальную> схему суррогатных расчетов, т.е. схему, применение которой не ведет к возникновению каких-либо дисконтов, вызывающих потери бюджетной системы или хозяйствующих субъектов (рис. 1, а). Здесь и далее будет рассмотрен наиболее сложный вариант - когда суррогат используется для расчетов с органами местного самоуправления в счет погашения финансовой поддержки. Более простым вариантом является оплата суррогатом товаров и услуг, поставленных в счет регионального бюджета.
Суть <идеальной> схемы состоит в том, что региональный бюджет эмитирует денежный суррогат, выдает его органу местного самоуправления (или бюджетополучателю), который, в свою очередь, оплачивает суррогатом по его номиналу свою задолженность за поставленные в счет муниципальных нужд товары и услуги. Если поставщик продукции для муниципальных нужд имеет недоимку перед региональным бюджетом по налогам и другим обязательным платежам, он погашает таковую полученным суррогатом. Если поставщик не имеет недоимки, он рассчитывается суррогатом с иным хозяйствующим субъектом, имеющим подобную недоимку. Последний погашает накопленную задолженность перед региональным бюджетом.
В приведенной <идеальной> схеме отсутствуют потери как для бюджетов всех уровней, так и для хозяйствующих субъектов. Однако <идеальная> схема на практике обычно никогда не срабатывает. Возможны два варианта искажения <идеальной> схемы, при этом потери могут быть совершенно различны (рис. 1, б, в).
Как правило, существенные потери возникают в момент, когда объект социальной сферы оплачивает продукцию, а хозяйствующий субъект учитывает денежный суррогат с дисконтом. Это может происходить как прямо (например, суррогат принимается к учету по цене 85% от номинала), так и косвенно (например, цена на продукцию, оплачиваемую в суррогатной форме, устанавливается на 85% выше отпускных денежных цен).
Если поставщик для муниципальных нужд является должником регионального бюджета и погашает свою задолженность полученным суррогатом, то потери минимальны. Потери несут объекты социальной сферы, которые номинально финансируются полностью, а реально недофинансируются на 10-30% и более (см. рис. 1, б). Потери регионального бюджета в этом случае лишь косвенные: недофинансирование объектов социальной сферы, влекущее за собой появление дополнительной потребности в финансовой поддержке бюджетов органов местного самоуправления.
Значительно большие потери возникают в том случае, если поставщик продукции для муниципальных нужд не оплачивает полученным денежным суррогатом свои долги перед региональным бюджетом, а продает его на рынке с дисконтом 30-50% и более (см. рис. 1, в). Покупателем выступает высокоприбыльное предприятие или организация (обычно финансовая компания), которая заинтересована в минимизации платежей в региональной бюджет. В этом случае возникают прямые потери регионального бюджета, поскольку хозяйствующий субъект, вносивший ранее в него <живые> деньги, платит денежным суррогатом. При этом возрастает недоимка по налогам и другим обязательным платежам у предприятий-поставщиков для муниципальных нужд.
При данном варианте наступают максимальные потери регионального бюджета. Органы местного самоуправления и (или) объекты социальной сферы, получившие денежный суррогат, немедленно выставляют его на рынок для получения <живых> денег с дисконтом 30-50% и более. Соответственно реальное недофинансирование оказывается в том же объеме, что потребует в дальнейшем дополнительной финансовой поддержки из регионального бюджета. Однако это только косвенные потери.
Прямые потери регионального бюджета возникают:
если высокоприбыльные предприятия, купившие денежный суррогат на рынке ниже номинала, вносят в региональный бюджет не деньги, а указанный суррогат, что соответственно сокращает доходную базу регионального бюджета. В экономической теории данное явление называется <законом Грешама>. Суть закона состоит в том, что при бесконтрольном со стороны эмитента применении денежного суррогата для исполнения бюджета он в короткий срок замещает в бюджетных доходах <живые> деньги;
если органы местного самоуправления не погашают обязательств перед поставщиками для муниципальных нужд, а те, в свою очередь, наращивают задолженность перед региональным бюджетом. В результате разрушается производственная база выполнения муниципального заказа.
Опыт исполнения федерального бюджета с помощью денежных суррогатов (в первую очередь казначейских налоговых освобождений - КНО) и бюджетов субъектов Российской Федерации (прежде всего векселей и облигаций) показывает, что суммарные потери бюджетной системы превышают объем эмитированных средств. В нашем примере несут потери:
органы местного самоуправления - 30-50% на продаже суррогата за деньги;
региональный бюджет - объем средств, равный эмитированному денежному суррогату, на прекращении платежей от высокоприбыльных предприятий;
региональный бюджет - объем средств недоимки органов местного самоуправления, поскольку прекращение платежей от высокоприбыльных предприятий усугубляется ростом недоимки предприятий-поставщиков для муниципальных нужд;
региональный бюджет, который вынужден выделять дополнительные финансовые средства, так как реальная финансовая поддержка органов местного самоуправления значительно ниже номинальной (профинансированной денежным суррогатом), в результате чего социальные проблемы решаются в значительно меньшем объеме, чем планировалось при подготовке регионального бюджета на очередной год.
Таким образом, прямые и косвенные потери регионального бюджета при наименее благоприятной ситуации составляют более 100% от объема эмиссии и размещения денежных суррогатов. Следовательно, для ведения ответственной бюджетной политики применение денежных суррогатов в приведенной форме категорически недопустимо.
Негативные последствия суррогатного исполнения бюджетов могут быть снижены на основе:
ограничения перечня предприятий, от которых принимаются суррогаты в счет региональных налогов;
установления максимальной доли суррогатов в объеме налоговых поступлений;
увеличения срока платежа по суррогатам до нескольких лет;
организации движения и погашения суррогата по цепочке в течение одного дня по подготовленным заранее документам в региональной администрации субъекта РФ без реальной выдачи суррогата на руки получателям или размещения на их счетах.
Несмотря на различные способы, полностью решить проблему исполнения бюджета на основе денежных суррогатов никогда и никому не удавалось. Наряду с потерями, одним из существенных недостатков описанных выше схем является практически неизбежное нарушение федерального законодательства.
Исполнение бюджетов в товарной форме
Суть исполнения бюджета в товарной форме состоит в том, что в счет налогов и других обязательных платежей в бюджет поступают доходы в товарной форме, а затем полученные товары направляются в счет исполнения бюджетных обязательств или реализуются на рынке. Как и предыдущая форма исполнения бюджета, товарное исполнение при его реализации <в лоб> грубо противоречит федеральному законодательству2, что чревато приостановлением финансирования из федерального бюджета федеральных программ и других мероприятий на их территориях, прекращением передачи средств по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям, дотациям, бюджетным ссудам, кредитам. Кроме того, может быть прекращена выдача лицензий на экспорт и т.п.
Данная форма исполнения бюджета имеет некоторые особенности. При ее реализации бюджет теряет возможность выбора, поскольку он должен найти бюджетополучателя продукции должника либо ее покупателя. Естественно, это влечет за собой существенные дополнительные издержки и потери. Наиболее сложно продать полученную продукцию, поскольку предприятие, производящее ликвидную продукцию, обычно рассчитывается в денежной форме. Сбыт же неликвида - практически бесперспективное занятие, непосильное для бюджета. В случае организации поставок полученной продукции в счет бюджетных нужд бюджет теряет право выбора поставщика, не может организовать соответствующий конкурс и несет иные издержки.
Исполнение бюджета через зачет
Сутью классической зачетной операции является одновременное списание долгов бюджетополучателя в бюджет и долгов бюджета - бюджетополучателю. В чистой зачетной операции денежные потоки не возникают. При этом права на списание части налогов выдаются определенному хозяйствующему субъекту и не могут быть переданы в какой-либо форме другому либо реализованы на рынке.
В силу отсутствия реальных денежных потоков не реализуется обязательное условие денежного исполнения бюджетов. В отношении обязательств государства по финансированию объектов социальной и производственной сферы сложно применить ГК РФ, который предусматривает осуществление зачета встречного однородного требования, срок которого наступил или не указан или же определен моментом востребования (ст. 410-413 ГК РФ). При осуществлении <классического> зачета возникают некоторые противоречия с законодательством. Это обусловлено отсутствием правового механизма, позволяющего бюджетополучателю предъявить встречное требование бюджету.
Экономические недостатки зачета аналогичны экономическим недостаткам товарной формы исполнения бюджета.
ВОЗМОЖНОСТИ РЕОРГАНИЗАЦИИ НЕДЕНЕЖНОГО ИСПОЛНЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
Формирование механизма организации неденежного исполнения регионального бюджета целесообразно осуществить через создание системы авансового исполнения посредством заключения контрактов на поставку соответствующих товаров и услуг в счет региональных нужд в будущем. Имеется в виду, что орган власти на конкурсной основе заключает с соответствующим хозяйствующим субъектом договор, по которому в счет региональных нужд поставляется определенная продукция, а взамен либо списывается задолженность по налогам, либо перечисляются денежные средства.
В большинстве случаев конечные товары и услуги для региональных нужд производятся несколькими предприятиями - от сырья и полуфабрикатов до готовых изделий.
В этой связи можно организовать балансирование денежных и неденежных форм исполнения бюджета, упрощенный вариант которого представлен на рис. 2.
Как следует из рис. 2, предприятиям, поставляющим продукцию для региональных нужд, денежные средства необходимы в основном для выплаты заработной платы, формирования и размещения прибыли, а также закупки сырья и полуфабрикатов, не поставленных в рамках госзаказа. Для осуществления остальных платежей денежная форма не обязательна.
Данный подход применим практически для всех форм закупки продукции для региональных нужд. Организационную основу для его реализации представляет специальная структура в составе соответствующего органа власти (либо при органе власти). К основной деятельности указанной структуры должны относиться осуществление расчетных операций, а также сбор и обработка необходимой для этого информации. Условно назовем указанную структуру Единым расчетным центром (ЕРЦ).
Как следует из вышеизложенного, ЕРЦ координирует деятельность прямых бюджетополучателей при подготовке форвардных контрактов и обеспечивает единство используемой в этих целях информации. Это позволит достичь гармоничного сочетания денежных и неденежных операций при оплате товаров и услуг, поставленных в счет соответствующего бюджета.
Рассмотрим возможный порядок деятельности ЕРЦ на примере организации поставок продукции для региональных нужд (рис. 3).
Департамент экономики от имени администрации субъекта РФ передает в ЕРЦ сведения об обязательствах регионального бюджета, предполагающих производство и поставку какой-либо продукции. Таким образом формируется массив данных о совокупных товарно-материальных потребностях. Это позволит оптимизировать структуру заказов и исключить конкуренцию одного бюджетополучателя с другим, поскольку бюджетополучатели при таком подходе выступят единым субъектом рыночных отношений. На этой основе удастся минимизировать стоимость продукции.
Необходимо отметить, что, если регион соглашается принять в счет налогов и других обязательных платежей готовую продукцию, цена на нее должна быть существенно снижена относительно рыночных цен. Это объективно обусловлено, поскольку любую произведенную продукцию требуется доставить, отгрузить, дождаться поступления денежных средств и выплатить налоги. При прямой поставке товара в бюджет экономится время и, что важно, учитывая низкую платежную дисциплину, полностью исключаются неплатежи за отгруженную продукцию. Анализ показывает, что, если средний срок поступления денег по договору на счет предприятия умножить на среднюю ставку кредита, произведение составит от 10 до 20% от цены товара. Таким образом, снижение цен на эту величину выгодно и предприятию, и бюджету.
В контрактах должны предусматриваться:
условия погашения налогов и других обязательных платежей в региональный бюджет поставщиками продукции для региональных нужд. Например, хозяйствующий субъект поставляет товары, рыночная цена которых 100 млн руб., по цене 80 млн руб., т.е. на 20% дешевле. За это ему списывается задолженность по налогам на 80 млн руб. Либо бюджет оплачивает товары по рыночной цене, но и предприятие платит налоги полностью в денежной форме. Наконец, возможна комбинированная форма расчетов;
порядок поставки сырья и полуфабрикатов. Например, работа полностью организуется на давальческом сырье и предприятие получает из бюджета только плату за производственную деятельность или хозяйствующий субъект самостоятельно закупает сырье и оборудование с соответствующим повышением цены;
объем денежных средств, поступающих из регионального бюджета. Например, продукция полностью поставляется в зачет задолженности предприятия в региональный бюджет, но регион оплачивает фонд заработной платы в денежной форме.
Чтобы исключить нарушения законодательства, ЕРЦ не осуществляет прямого списания долгов, а через процедуру цессии соответствующего долга организует его погашение на основе формирования встречных финансовых требований с региональным бюджетом (законодательно корректная процедура этого полностью отработана на практике). В отчете об исполнении бюджета и доходы, и расходы отражаются как денежные.
Итогами функционирования механизма контрактов являются:
стимулирование использования взаимовыгодных для предприятий и бюджета форм погашения задолженности по налогам и другим обязательным платежам;
своевременная поставка товаров и услуг в счет обязательств регионального бюджета;
обеспечение соответствия конечных финансовых потоков закону <О региональном бюджете>;
обеспечение выпуска указанными предприятиями высоколиквидной продукции, доход от реализации которой полностью использовался бы для финансирования обязательств регионального бюджета.
Организация неденежного исполнения бюджета на основе форвардных контрактов позволяет устранить многие недостатки современного бюджетного процесса. От других форм неденежного исполнения она отличается следующим:
предполагает сочетание денежных и неденежных форм исполнения бюджета без нарушения законодательства;
на основе формирования единой информационной базы о товарно-материальных потребностях бюджета и заключения на этой основе форвардных контрактов регион выступает как единый субъект рынка, что позволит существенно снизить цену на необходимые для него товары и услуги;
цена на продукцию, поставляемую в счет региональных нужд, устанавливается на конкурсной основе, так же выбираются и поставщики подобной продукции. Это приводит к ее снижению не менее чем на 20-25%, к потере спекулятивной привлекательности зачетной операции и эффективной борьбе с коррупцией;
зачет осуществляется непрерывно в ходе исполнения бюджета, в результате чего бюджетные обязательства исполняются своевременно и искусственное затягивание платежей в бюджетную систему бессмысленно;
дисконт зачетных операций, получаемый в настоящее время посредниками, ликвидируется и попадает в распоряжение бюджета;
нерегламентированный переток региональных инвестиций в финансовый сектор экономики становится невозможен. Фактически инвестирование будет осуществляться не в денежной, а в товарной форме, что исключает вывод инвестиционных средств из оборота, перепродажу их с дисконтом для немедленного получения <живых> денег;
сокращается потребность в привлечении заемных средств для исполнения региональных обязательств. Это поможет организовывать региональные программы, выполнять текущие обязательства, не привлекая коммерческих кредитов, т.е. с минимальными потерями для бюджетов.