Переход к казначейской системе исполнения бюджета

За годы различных перестроек произошло не просто перераспределение функций между планирующими, исполняющими и контролирующими органами власти, но отдельные функции управления бюджетным процессом оказались утеряны, часть функций стала дублироваться, а некоторые органы администрации стали выполнять не свойственные им функции.
Примерно так же обстоит дело с законодательным обеспечением бюджетного процесса. Есть приказы и инструкции, по которым уже невозможно работать, но они еще не отменены, есть законы, которые опубликованы, но еще не приняты, и т.д. Более того, ни в регламентирующих документах, ни у носителей терминологии - бюджетников нет однозначного толкования ключевых терминов, использующихся при описании бюджетного процесса.

ОТ ЧЕГО МЫ УШЛИ

    В период существования СССР порядок кассового исполнения бюджета определялся Госбанком СССР по согласованию с Министерством финансов СССР. Бюджетные средства рассматривались как кредитный ресурс государства, и финансирование бюджетополучателей осуществлялось через открытие бюджетных кредитов.
    Функции между участниками бюджетного процесса распределялись следующим образом. Финансовые органы распоряжались бюджетными средствами. Кассовое исполнение возлагалось на Госбанк, куда поступали и где хранились все доходы и откуда производились все расходы бюджета. Госбанк же осуществлял учет и отчетность перед контролирующими органами.
    При такой системе кассового исполнения бюджета, получившей название <банковской>, государство контролировало всю финансовую систему, правильное использование и целевое направление бюджетных ассигнований.

ЧТО МЫ ИМЕЕМ

    С распадом СССР в России сложилась смешанная система кассового исполнения бюджета. Функции кассира бюджетных средств были закреплены за Центральным банком РФ. Однако государственная система бюджетных расчетов оказалось не такой гибкой и мобильной, как того требовали задачи начального этапа экономических реформ. Коммерческие же банки тогда сконцентрировали лучшие кадры, более эффективные технологии и сумели сохранить сложившуюся еще в предреформенный период систему бюджетных счетов.
    В результате система банковских бюджетных счетов города оказалась в основном построена на использовании расчетно-кассовых центров бывших отделений Госбанка и Стройбанка СССР, ныне реорганизованных в коммерческие банки. Бюджетные средства (государственный фонд денежных средств города) стали храниться не в государственном, а в коммерческих банках.
    Суть смешанной системы кассового исполнения бюджета заключается в том, что распоряжается бюджетными средствами, осуществляет учет и формирует отчетность государственный финансовый орган, а прием, хранение и выдачу бюджетных средств организуют коммерческие банки, которые де-факто становятся <уполномоченными> банками бюджета.

ЧТО МЫ ПЫТАЕМСЯ СОЗДАТЬ

    В настоящее время речь идет о формировании в России еще одной системы кассового исполнения бюджета - казначейской.
    Казначейство - это старое наименование финансовых органов, исполняющих бюджет. Оно использовалось в прежней России и в СССР до 1928 г., а в международной практике используется и сейчас. Казначейство само занималось организацией приема, хранения и выдачи бюджетных средств через систему приходно-расходных касс. Затем состоялась кассовая реформа, которая упразднила казначейства, а с ней и казначейскую систему исполнения бюджета.
    В чем же суть казначейской системы? Состав функций казначейства весьма неоднозначен. В одних случаях он может включать в себя выполнение процедур, связанных со сбором поступлений, управлением потоком платежей в общественном секторе и хранением образующихся наличных активов. В других - казначейства несут ответственность за выработку и проведение государственной экономической и финансовой политики. В третьих - вообще отсутствует такой орган государственной власти, и функции исполнения бюджета возложены на Министерство финансов.
    Сегодня в Российской Федерации понятие <Казначейская система исполнения бюджета> приобретает свое значение. Среди всех параметров системы исполнения бюджета на первое место выходит оборачиваемость средств. Суть казначейской системы исполнения бюджета в том, что казначейство при-нимает на себя обязательства бюджетных учреждений и осуществляет платеж по ним из бюджета напрямую, на счета поставщиков товаров и услуг и производителей работ. Очень упрощенно этап исполнения бюджетного процесса может быть представлен в виде функциональной диаграммы (рис. 1)2.

ПРОКРУСТОВО ЛОЖЕ БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСА

    Иерархия участников расходной части бюджетного процесса традиционно может быть представлена в виде подведомственной сети. Бюджетный кодекс в явном виде регламентирует в ней три уровня (рис. 2): главные распорядители - подведомственные распорядители - бюджетные учреждения.
    В реальности же совокупность отношений между органами власти и бюджетными учреждениями может оказываться гораздо сложнее и порождать дополнительные уровни распределения бюджетных средств: губернатор - орган, исполняющий функции казначейства, - главные распорядители - подведомственные распорядители - бюджетные учреждения (рис. 3).
    В процессе исполнения бюджета между территориальными органами власти и бюджетными учреждениями возникают отношения, регулирующие ту или иную сторону их хозяйственной деятельности. Эти многочисленные отношения, или связи, можно классифицировать по корреспонденту, с которым эти отношения устанавливаются:

между бюджетным учреждением и его учредителем;

между бюджетным учреждением и распорядителем (главным распорядителем) бюджетных средств;

между бюджетным учреждением и ТФУ3;

между бюджетным учреждением и вышестоящей организацией (по признаку отраслевой принадлежности. Например, для РОНО вышестоящей организацией будет Комитет по образованию).
    Из этих отношений нас в первую очередь будут интересовать отношения, складывающиеся между бюджетным учреждением и распорядителем (главным распорядителем) бюджетных средств и между бюджетным учреждением и ТФУ.
    Определения <главный распорядитель бюджетных средств> и <распорядитель бюджетных средств> имеют значение постольку, поскольку бюджетное учреждение или орган власти выполняет функции, которые соответствуют перечисленным в Бюджетном кодексе.
    Согласно Бюджетному кодексу бюджет по расходам исполняется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования. Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств. С процедурой санкционирования не все так однозначно.
Основными этапами санкционирования при исполнении расходов бюджетов являются:

составление и утверждение бюджетной росписи;

утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.
Полномочия главных и подведомственных распорядителей бюджетных средств на территориальном уровне делят между собой территориальные управления, отраслевые отделы территориальных управлений и территориальные финансовые управления (см. таблицу).

СЛОЖНЫЙ ПУТЬ ДОХОДОВ БЮДЖЕТА

    Насколько существующая банковская система отвечает задачам формирования доходов бюджета?
Формат платежного поручения
    Процесс перечисления доходов в бюджет (в частности, уплата налогов) начинается с заполнения налогоплательщиком платежного поручения. Поручение заполняется по утвержденной Центральным банком стандартной форме и должно содержать реквизиты плательщика (его наименование, ИНН, банковские реквизиты), реквизиты получателя (наименование бюджетной финансовой службы, ее ИНН, банковские реквизиты), сумму и назначение платежа и прочую информацию (номер поручения, дату и т.д.).
    Такая форма не вызывает осложнений для обычных клиентов банков, осуществляющих между собой расчеты по договорам, в которых прописываются реквизиты обеих договаривающихся сторон. Но дело в том, что государство и отдельные его субъекты не вписываются в разряд <обычных> банковских клиентов. Налогоплательщики платят налоги в бюджет не по договорам, а по закону, который предписывает виды налогов, их ставки и сроки уплаты, но не банковские реквизиты, по которым они должны зачисляться.
    Тем не менее налогоплательщик, перечисляющий средства в бюджет, должен знать и указывать, какому именно финансовому органу, с каким ИНН, на какой счет и в каком банке эти средства должны быть перечислены.
    Необходимость указывать лишнюю информацию является дополнительным источником ошибок. По нашим данным, в общем объеме операций, совершаемых бухгалтерией районного территориального финансового управления по учету платежей в бюджет, примерно 3% приходятся на долю возвратов неверно или с избытком произведенных платежей. При этом примерно 90% возвратов связаны именно с неверным заполнением банковских реквизитов в платежном поручении.
Порайонный учет платежей в бюджет
    В каждом административном районе в одном из банков открывается отдельный банковский счет, на который должны перечислять платежи в бюджет плательщики, стоящие на налоговом учете в этом районе. Такой банковский счет является промежуточным. Ежедневно данные о поступивших платежах на этот счет собираются районными финансовыми службами и передаются в районные налоговые службы, а средства перечисляются на основной накопительный счет бюджета. Сразу хотелось бы обратить внимание на следующее обстоятельство. Назначение банковских счетов состоит в том, чтобы хранить денежные средства и производить денежные расчеты. Промежуточные же счета открываются только с целью классификации данных о поступлениях в бюджет по районам; они не используются ни для хранения бюджетных средств, ни для проведения расчетов по бюджетным обязательствам - этим целям служат исключительно основные счета бюджета.
    К чему приводит использование промежуточных счетов?
    Прежде всего увеличивается время прохождения платежа. Причем это увеличение имеет две составляющие: прохождение платежа через дополнительный счет и необходимость получить вначале по этому счету банковскую выписку, а затем (после ее обработки) передать в банк платежное поручение на перечисление средств с этого промежуточного счета на основной накопительный счет бюджета.
    Прохождение платежа через промежуточный счет можно ускорить, если ввести в банковскую практику специальные <транзитные> счета, перечисление с которых на основные счета должны осуществляться банком автоматически - без поручений со стороны финансовой службы. (Заметим, что при этом финансовая служба никаких операций с таким счетом выполнять не должна; например, с <транзитных> счетов не могут выполняться возвраты неверно или с избытком зачисленных налогов).
    Однако избавиться от использования самих промежуточных счетов при существующей технологии банковских расчетов уже гораздо проблематичнее. Допустим, что налогоплательщик производит платеж напрямую на основной счет бюджета. Как получатель платежа может определить район налогового учета плательщика? В получаемой им банковской выписке такая информация отсутствует, и ее можно извлечь только из платежного поручения (ИНН плательщика). Но если банковская выписка поступает в бюджетный финансовый орган по электронным каналам связи (по системе <банк - клиент>), то платежные поручения приходят туда, как правило, курьерской доставкой. Значит, чтобы осуществить классификацию поступивших платежей по районам, нужно вручную обрабатывать все (а их количество исчисляется тысячами) платежные поручения, предварительно дождавшись их доставки.
О маршрутах платежей
    Еще одно из последствий введения промежуточных счетов бюджета - появление разного рода <кривых> маршрутов, по которым платежи поступают на основной бюджетный счет. Приведем типичные примеры.
    Счета бюджета обычно обслуживаются в стабильных, крупных банках с развитой филиальной сетью4. Казалось бы, все платежи из крупного <уполномоченного> банка5 должны поступать по системе внутрибанковских расчетов на счет бюджета, открытый в этом же банке. Однако необходимость пропускать платежи через промежуточные счета не всегда позволяет осуществить такую оптимизацию маршрута. Приведем типовой пример. Если налогоплательщик имеет расчетный счет в филиале одного <уполномоченного> банка - банка А, а состоит на налоговом учете в районе, перечисление налогов по которому должно осуществляться в филиал другого <уполномоченного> банка - банка Б, то маршрут соответствующего платежа будет выглядеть следующим образом (рис. 4, а):

средства со счета плательщика из филиала банка А по сети межфилиальных расчетов поступают в головное подразделение этого банка;

из головного подразделения банка А по сети межбанковских расчетов (через ГРКЦ ГУ ЦБ) эти средства списываются с корреспондентского счета банка А и зачисляются на корреспондентский счет банка Б;

далее из головного подразделения банка Б по филиальной сети средства поступают в соответствующий районный филиал этого банка;

наконец, из этого филиала по филиальной сети средства поступают на основной счет бюджета в головном подразделении банка Б.
По результатам проведенного нами обследования объем таких перечислений из одних <уполномоченных> банков в другие <уполномоченные> банки может достигать 10-12% от общего объема поступлений в бюджет.
В существующей практике платежей в бюджет приходилось сталкиваться и с более нелепыми маршрутами, возникающими, когда в отдельном банке, назовем его банком В, открывается счет бюджета для сбора на нем отдельного вида налога. В сочетании с механикой промежуточных счетов районного учета маршрут платежа по уплате такого налога выглядел следующим образом (налогоплательщик состоит на налоговом учете в том же районе, что и в предыдущем примере, а его счет обслуживается в банке В; рис. 4, б):

перечисляемые средства плательщика по сети межбанковских расчетов (через ГРКЦ ГУ ЦБ) списываются с корреспондентского счета банка В и зачисляются на корреспондентский счет банка Б;

из головного подразделения банка Б по филиальной сети средства поступают в соответствующий районный филиал этого банка;

из этого филиала по филиальной сети средства поступают в головное подразделение банка Б;

из головного подразделения банка Б по сети межбанковских расчетов (через ГРКЦ ГУ ЦБ) эти средства списываются с корреспондентского счета банка Б и зачисляются на корреспондентский счет банка В и далее на счет бюджета по зачислению данного налога.
    Таким образом, начав свой путь в банке В, платеж в данном примере после длительного блуждания возвращается в тот же банк В.
Возвраты платежей
    Возвраты по платежам в бюджет осуществляются с уровня территориальных финансовых управлений, а вернее, с тех самых промежуточных банковских счетов.
    В процессе обследования мы столкнулись со следующей ситуацией, когда при авансовой уплате налога на прибыль крупный плательщик осуществил переплату доходов в бюджет и ТФУ должно произвести возврат ему переплаченных средств. Однако величина возврата оказывается большой по сравнению с поступающими платежами от мелких предприятий и ТФУ вынуждено в течение нескольких дней накапливать необходимую для возврата сумму на своем промежуточном счете. При этом средства, поступающие на промежуточный счет в течение этих дней, бюджетом не используются, т.е. попросту изымаются на время накопления из оборота и являются кредитным ресурсом того банка, в котором открыт промежуточный счет.
    Рассмотренная ситуация подсказывает, что бюджету выгодно осуществлять возвраты с основного накопительного счета бюджета.
Риски
    Отдельного упоминания заслуживают риски, связанные с принятой технологией исполнения доходной части бюджета. Маршруты платежей достаточно сложны. Как показывает сегодняшняя ситуация, в кредитных учреждениях могут возникать серьезные финансовые трудности. Банки могут умирать, и чем сложнее маршруты прохождения платежей, тем больше вероятность того, что платежи могут <застрять> в умирающем банке. Что будет с платежами в многомиллионном городе, если платежи будут направляться в неработающее кредитное учреждение? Как потом разобрать эти платежи?
    При существующих правилах оформления платежных поручений оперативно изменить маршрут платежа невозможно, поскольку любое изменение банковских реквизитов должно сопровождаться уведомлением всех налогоплательщиков. А уведомление не может произойти сразу, и в течение некоторого периода (занимающего далеко не один и не два дня) необходимо поддерживать поступление платежей частично по старым, а частично по новым счетам. Трудозатраты здесь подсчитать очень сложно, так как не известна инерция системы. Но документооборот доходной части бюджета субъектов Российской Федерации очень серьезный.
    По нашим данным, общее число платежных документов, направляемое налогоплательщиками для уплаты доходов бюджета исследуемого субъекта через ТФУ, за первую половину 1998 г. составило 877961 шт.6, т.е. каждый день в бюджет поступает в среднем 6754 платежа.

ЧТО МОЖНО СДЕЛАТЬ?

    Ниже мы предлагаем несколько конструктивных решений, которые могли бы снизить часть рисков и сделать бюджетный процесс более управляемым.
О планировании
    Сегодня процесс планирования бюджета упрощен до невероятного состояния. Из-за нехватки средств практически в расчет принимаются только два фактора: данные предыдущих периодов и макроэкономические показатели. За красивыми словами о бездефицитном бюджете скрывается простой принцип - запланированные расходы не должны превышать запланированные доходы. Учитывая, что прогнозируемый реальный объем доходов и дальше будет снижаться, говорить можно о планировании равномерного, пропорционального умирания отраслей, но никак не о победе финансового планирования над дефицитом бюджета.
    При планировании годового бюджета учитываются цифры, приведенные в документе, который называется <План развития: до 2001 года>. Возможно, в 2001 г. появится <План развития: до 2005 года>. На наш взгляд, в постоянно меняющемся мире среднесрочное планирование не должно носить столь дискретный характер.
    Наверное, система среднесрочного планирования должна быть построена по принципу <скользящей шкалы>. В основе планирования лежит тот же пятилетний финансовый план развития. План текущего года является обязательным для исполнения, планы четырех последующих - ориентировочные. По результатам отчетного года уточняется план на следующий год, пересматриваются планы на очередные три года, формируется план на последний год периода.
    При составлении кассового плана расходов бюджета на месяц используется, во-первых, роспись бюджета и, во-вторых, инструмент прогнозирования доходов. При этом в качестве аргументов прогнозирования используются все те же данные предыдущих периодов и макропоказатели. На отрезках в 1 месяц и даже 5 дней такой прогноз довольно точен (около 10%), а при определении ежедневных расходов точность прогноза резко падает. Для компенсации несоответствия ежедневных поступлений и плана расходов приходится задействовать инструмент краткосрочного заимствования и размещения.
    На наш взгляд, вопрос об уточнении прогнозирования можно решить и улучшением методики прогнозирования за счет ситуационного анализа погрешности прогноза, и изменением расписания финансирования. Если производить финансирование бюджетных обязательств раз в 5 дней, то сглаживается влияние случайных факторов на величину поступлений, а у бюджета появляется резерв времени и средств для проведения встречных платежей с крупными налогоплательщиками, При этом бюджет не платит за краткосрочное заимствование коммерческим организациям.
Консолидированные платежи
    Одна из серьезных проблем бюджета любого уровня - большой документооборот. Традиционные пути решения этой проблемы - замена бумажных носителей информации электронными. Но это, скорее, не решение проблемы, а перевод ее в другую плоскость. Мы предлагаем вместе с компьютеризацией документооборота использовать для снижения его объема еще и консолидацию платежей. Например, так, как это показано на рис. 5 и 6.
    Выигрыш от такого решения несомненный. Это и возможность бюджета планировать, и использовать средства между платежами как собственный кредитный ресурс, и большая ясность в отношениях с поставщиками, и, наконец, экономия от менее интенсивного использования каналов связи и других средств передачи, и обработки информации.
Маршрутизатор
    Избежать некоторых рисков и повысить управляемость финансовыми потоками можно с помощью технического решения, которое мы назвали <Маршрутизатор>.
    Суть этого решения сводится к следующему. Необходимо изменить порядок заполнения платежных документов, используемых для уплаты налогов в бюджет города, так, чтобы место назначения платежа определялось исходя из вида платежа. Тогда можно будет обойтись без указания в платежном поручении банковских реквизитов получателя платежа. Это, в свою очередь, позволит сократить вероятность ошибок заполнения поручений, снимет проблему уведомления налогоплательщиков о том, куда нужно перечислять налоги, создаст возможность при необходимости оперативно перенаправлять финансовые потоки из одного банка в другой. Что для этого требуется сделать?
    Во-первых, нужно изменить порядок заполнения платежных поручений по уплате доходов в бюджет, а именно:

отказаться от указания финансового органа, на имя которого перечисляются средства, и его банковских реквизитов;

вместо (словесного) наименования уплачиваемого дохода (или наряду с наименованием) указывать код этого дохода;

указывать ключевое предложение, идентифицирующее бюджет, в который осуществляется данный платеж (например, в форме: <Доходы федерального бюджета>, <Доходы бюджета такого-то субъекта РФ> и т.п.);

при необходимости (например, если такая информация не извлекается из ИНН плательщика) указывать код, требуемый для порайонного учета платежей.
Во-вторых, надо определить процедуру, по которой средства по такому платежному поручению будут перечисляться на конкретный счет бюджета в конкретном банке. Такая процедура, которую мы назвали <маршрутизацией платежа>, основывается на использовании таблицы-маршрутизатора, которая ставит в соответствие данные платежного поручения и конкретные банковские реквизиты, по которым должно быть произведено зачисление средств.
    Конкретная структура такой таблицы зависит от структуры счетов бюджета. Например, если платежи в бюджет должны распределяться по разным счетам в зависимости от вида уплачиваемого дохода, то записи таблицы должны сопоставлять каждому коду дохода (или группам кодов) те банковские реквизиты, по которым должны зачисляться эти доходы. В общем случае важно лишь то, чтобы платежное поручение содержало данные по всем тем признакам, по которым происходит распределение доходов по счетам бюджета.
    Наконец, в-третьих, нужно определить, где должна происходить маршрутизация? Для этого достаточно заметить, что платеж в <уполномоченный> банк (банк, в котором обслуживается доходный счет бюджета) может поступить либо по его филиальной сети (если он производится с расчетного счета этого же банка), либо через расчетно-кассовый центр ЦБ РФ (если этот платеж производится из другого банка)7. Соответственно, и таблицу-марш-рутизатор достаточно установить только в <уполномоченных> банках и расчетно-кассовых центрах ЦБ РФ8.
Клиринговый центр
    Более радикальным решением может стать создание городского расчетно-клирингового центра. Как следует из названия, работа такого центра должна строиться на использовании системы безналичных расчетов, основанной на зачете взаимных требований и обязательств. Другими словами, через расчетно-клиринговый центр, функционирующий на базе Казначейства, должны происходить и платежи в бюджет и финансирование расходов. Создание расчетно-клирингового центра позволит сократить маршруты прохождения денежных средств бюджета и уменьшить риски, связанные с функционированием банковской системы. Такую систему исполнения бюджета можно будет признать Казначейской системой.
    Для реализации этого предложения Казначейство (Комитет финансов) должно получить статус кредитного учреждения, открыть корреспондентский счет в ГРКЦ ГУ ЦБ и установить корреспондентские отношения со всеми банками, действующими в регионе. В этом случае платежи пойдут, минуя ГРКЦ ГУ ЦБ, т.е. день в день - от налогоплательщика до единого счета Казначейства.
    Безусловно, создание собственного Расчетного центра является дорогостоящим и не быстрым мероприятием, но это - наилучший способ обеспечения безопасности и надежности платежной системы бюджета.
    Изменения, которые необходимо произвести и в методах формирования бюджета, и в финансовой инфраструктуре, настолько велики, что речь должна идти, видимо, уже не о совершенствовании механизма исполнения бюджета, а о достаточно глубоком его реформировании. К несчастью, для бюджета это состояние становится перманентным:...