РЦБ: Складывается впечатление, что Бюджетный и Налоговый кодексы фактически дают вторую жизнь старой и неэффективной системе межбюджетных отношений, в частности системе так называемых регулирующих доходов?

    В. Х.: В какой-то мере это действительно так. Пороки старой системы межбюджетных отношений в значительной степени перекочевали и в эти два документа, а их статус фактически придаст этим недостаткам даже большую силу.
    Оба кодекса - плод политического компромисса многих интересов. Вместе с тем в обоих документах есть разумные статьи, касающиеся бюджетного процесса, учета долгов и т.д. Но очевидно, что даже к ним нужны серьезные поправки.
    Компромисс состоит в том, что Бюджетный и Налоговый кодексы должны будут вводиться отдельными блоками поэтапно, после того как каждый блок претерпит ряд изменений. Это чрезвычайно ответственный процесс. Если кодексы не будут работать или санкционируют неэффективные, инфляционные механизмы в бюджетном процессе, то ущерб экономике и бюджетной системе будет трудно переоценить.

    РЦБ: В последнее время все большую популярность приобретает идея перевода региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение. Что, на Ваш взгляд, разумнее для региона - подключиться к Федеральному казначейству или создавать свое собственное?

    В. Х.: Переход к казначейскому исполнению бюджетов всех уровней - одна из самых важных инициатив последнего времени. Без ее реализации невозможно оздоровить федеральные и региональные финансы и снизить кредитные риски инвесторов, работающих с регионами и органами местного самоуправления.
    В результате создания механизма казначейского исполнения бюджетов должна быть повышена управляемость финансовыми потоками, усилен контроль за целевым использованием бюджетных средств, получена экономия бюджетных ресурсов, проведена оптимизация бюджетных расходов, сокращен <пробег> бюджетных денег, создан механизм оперативного и стратегического планирования и управления полным долгом всех региональных и местных администраций.
    Относительно выбора между собственными и Федеральным казначейством. Сама идея казначейства настолько правильна и важна, что следует приветствовать ее реализацию и в том и в другом виде. Вместе с тем это очень сложная и профессиональная работа, которая может потребовать огромного количества времени и усилий. Система федерального казначейства уже работает, и на данном этапе есть смысл в максимальной степени использовать ее возможности.
    В 1999 г. такая работа начнется и бюджеты ряда субъектов Российской Федерации будут переведены на исполнение территориальными органами Федерального казначейства. С учетом этого опыта и нужно будет реализовывать программу развития казначейской системы.

    РЦБ: Как предполагается реформировать систему трансфертов регионам в ближайшем будущем? Есть ли надежда на то, что данная система будет прозрачной, объективной и справедливой?

    В. Х.: С 1999 г. используется новая формула распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов. Ее суть - отказ от ориентации на покрытие так называемого расчетного превышения бюджетных расходов регионов над их доходами. Даже частичное восполнение <расчетного дефицита> за счет федеральной помощи задает искаженные стимулы для бюджетной политики регионов. В результате те, кто пытается повысить собираемость налогов и сократить нерациональные расходы, рискуют потерять в трансфертах.
    Отход от прежней практики идет непросто, многие регионы критикуют новую методику именно за сохранение, даже после получения трансфертов, <расчетного дефицита>. Но это принципиальная позиция Минфина, отказ от которой лишает смысла все другие усовершенствования методики бюджетного выравнивания.
    Новая методика строится на более объективной оценке бюджетных потребностей регионов. Сегодня мы не знаем, насколько обоснованны те или иные расходы региональных бюджетов. Нет и готовых к применению бюджетных нормативов. В этих условиях единственная реальная возможность повысить объективность распределения трансфертов - сгруп-пировать регионы со сходными условиями финансирования бюджетных расходов.
    Наконец, заложенный в новой формуле критерий распределения трансфертов действительно позволяет добиться выравнивания бюджетной обеспеченности. Трансферты идут регионам с наиболее низкими бюджетными доходами в расчете на душу населения. При этом, что очень важно, после получения трансфертов ни у одного дотационного региона уровень этих доходов не может быть выше, чем у регионов, не получающих финансовой помощи. Это и есть сочетание социальной справедливости (помощь самым слабым) и экономической эффективности (жить за счет собственных доходов все равно лучше).
    Разумеется, было бы наивным ожидать, что новая формула сразу решит все проблемы.
    Во-первых, пока изменения затронули только одну сторону бюджетного выравнивания - расходные потребности. Доходы регионов, как и прежде, оценивались на основе фактических поступлений в базовом или отчетном году. Это подрывает стимулы к повышению собираемости налогов.
    Во-вторых, необходима сетка районирования, непосредственно ориентированная на задачи бюджетного выравнивания. Существующие группировки субъектов Федерации, в том числе по экономическим районам, не вполне им отвечают - особенно там, где велика внутренняя неоднородность территорий (Северный Кавказ, Дальний Восток) или в <переходных> зонах.
    В-третьих, не удалось до конца соблюсти <чистоту> заложенных в методику принципов выравнивания. При рассмотрении федерального бюджета на 1999 г., в отличие от прошлых лет, не было индивидуальных согласований долей в ФФПР, но по решению трехсторонней рабочей группы, куда входили представители правительства, Государственной думы и Совета Федерации, расчетные доли в Фонде поддержки были скорректированы по единой для всех регионов методике с привязкой к уровню 1998 г. (в пределах плюс-минус 35%).
    Проблемы есть, они известны, их нужно решать. Но в целом даже противники новой методики признают, что она является существенным шагом к более справедливому и <прозрачному> распределению финансовой помощи регионам.
    При подготовке проекта федерального бюджета на 2000 г. методика распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки должна быть усовершенствована по следующим позициям:
    1) использование нормативного подхода при оценке обоснованных бюджетных потребностей субъектов Российской Федерации;
    2) переход от показателей фактически собранных налогов к оценкам налогового потенциала территорий;
    3) уточнение группировки субъектов Федерации с целью более объективного учета региональных социально-экономических и природно-климатических условий.
    В случае успешного выполнения этих требований может быть поставлена задача законодательного закрепления пропорций распределения трансфертов на 3 года. Мы рассчитываем, что это создаст стимулы для проведения более рациональной и ответственной финансовой политики на местах, что, в свою очередь, снизит кредитные риски по обязательствам регионов и повысит их инвестиционную привлекательность.

    РЦБ: Предполагается ли в будущем учитывать задолженность субъектов Федерации в качестве одного из критериев предоставления трансфертов из федерального бюджета?

    В. Х.: Долги субъектов Федерации и расходы на их обслуживание не учитываются и не будут учитываться при распределении трансфертов. Включение этих долгов в формулы бюджетного выравнивания фактически означало бы неявное поощрение федеральным центром наращивания региональных и муниципальных долгов.
    Это не означает, что Минфин считает обслуживание долгов малозначимой статьей бюджетных расходов. Однако ответственность за ее финансирование должна целиком лежать на заемщике, будь то федеральные, региональные или местные органы власти и управления. Федерация не отвечает за долги субъектов Федерации и муниципалитетов, и наоборот. Из этого и надо исходить.