Для большинства федераций в мире такое положение не типично. В США, например, многие столичные города штатов вовсе не являются их крупнейшими экономическими центрами. Их роль ограничена административными функциями. Крупные же экономические центры со своими агломерациями нередко рассечены границами штатов и в полной мере не принадлежат ни одному из них.
    В России все совсем по-другому. Система административно-политических границ здесь традиционно совпадает с границами крупных экономических центров и как бы создает контур зоны их влияния. Как правило, именно эти центры, за редким исключением, являются столицами регионов.
    Казалось бы, исторически сложившаяся территориальная структура общества и государства не должна оказывать решающего влияния на современные межбюджетные отношения в России, но все как раз наоборот. Централизация, от которой относительно быстро отходит российское государство благодаря политическим реформам, буквально застыла в формах административно-территориального устройства и дает о себе знать в межбюджетных отношениях.
    Простые расчеты показывают, что в консолидированном бюджете среднего российского региона на собственные доходы столичного города приходится примерно 1/5 его часть. Из 89 субъектов Федерации1 в 25 собственные доходы бюджета столичного города выше, чем собственные доходы областного (республиканского, окружного) бюджета, причем в 13 из них - более чем в 1,5 раза. Бюджет Горно-Алтайска почти в 3,5 раза превышает бюджет области, а бюджет Омска больше бюджета Омской области в 2 раза. Если в расчеты включить города областного подчинения, то картина станет более яркой.
    Дело, однако, не только в соотношении размеров бюджетов столичного города и субъекта Федерации, а еще и в том, что основная налоговая база бюджета субъекта Федерации расположена в пределах все того же столичного города. По нашим оценкам, от 40 до 75% собственных доходов бюджета субъекта Федерации собирается в его столичном городе. Это значит, что в большинстве российских регионов столичный город <контролирует> более половины собственных доходов консолидированного бюджета региона, а во многих - и более 2/3.

    Данный анализ показывает, что бюджет субъекта Федерации фактически является <посредником> на пути налоговых потоков, которые берут свое начало от предприятий и граждан столичного горо-да и заканчиваются в субфедеральном и федеральном бюджете. В бюджете субъекта Федерации и в федеральном бюджете эти потоки перераспределяются и в конечном счете оседают в виде безвозмездных перечислений в нестоличных органах местного самоуправления.
    Столь очевидная донорская роль столичных городов явно не соответствует восприятию их статуса в системе российского федерализма. Эта несообразность особенно заметна на фоне бюджетных возможностей субъектов Федерации, явно переоцениваемых инвесторами. Статус органа государственной власти, которым обладает администрация субъекта Федерации и которого лишены органы местного самоуправления, затмевает для инвесторов истинные возможности каждого из них. Речь идет не только о количественном, но и о качественном преимуществе бюджетов столичных городов над бюджетами субъектов Федерации.

    Будучи органом местного самоуправления, столичный город имеет конституционно гарантированные полномочия вводить и собирать местные налоги. Субъекты Федерации лишены таких полномочий в отношении региональных налогов. Несмотря на то что в среднем по России доля местных налогов в собственных доходах бюджета органа местного самоуправления составляет всего 18%, само наличие таких полномочий дает основание местной администрации выпускать реальные облигации, обеспеченные налоговым потенциалом.
    Не имея права вводить новые налоги и увеличивать их ставки, субъект Федерации фактически не имеет оснований считать свои облигации обеспеченными налоговым потенциалом. Единственная резервная возможность, которая остается у субъекта Федерации в условиях дефицита бюджета, - это погасить долговые обязательства за счет сокращения каких-либо статей расходов или увеличить свои доходы за счет снижения нормативов отчисления от регулирующих доходов органам местного самоуправления. Последний способ, оставляя за скобками его несправедливость, политически гораздо более опасен для региональной власти, чем повышение ставок налогов. К тому же он может быть использован не чаще, чем один раз в год.
    Примечательно, что снижение нормативов отчислений от регулирующих доходов для столичного города администрации региона провести значительно тяжелее, так как в настоящее время они в большинстве столичных городов уже на критическом минимуме. Это может служить своего рода дополнительной гарантией устойчивости налоговой базы местного бюджета столичного города.
    Будучи посредниками между федеральным и местными бюджетами, субъекты Федерации не имеют стольких резервов для сокращения расходов, как органы местного самоуправления, особенно столичные города, где концентрируется львиная доля ЖКХ региона. Именно этот, крайне неэффективный сектор экономики в настоящее время таит в себе колоссальные резервные возможности для сокращения расходов местных бюджетов. Простой аудит нескольких коммунальных предприятий в Санкт-Петербурге показал, что только наведение порядка в бухгалтерской отчетности может дать экономию почти в 30% от себестоимости оказываемых услуг.
    В добавление к этому энерго-ресурсосберегающая реконструкция отрасли ЖКХ наряду с реформой тарифной политики дает возможность еще больше сократить неэффективные расходы из местных бюджетов. Реальные рычаги реформы тарифной политики в секторах водоканализационного, теплового хозяйства, в обслуживании жилого фонда в настоящее время сконцентрированы именно в органах местного самоуправления, а не в региональных администрациях, так как именно местные власти несут на себе основное бремя этих расходов (от 1/4 до 2/3 расходов местных бюджетов).
    Следует отметить и то, что в целом уровень финансового менеджмента в городах выше, чем в органах власти субъектов Федерации. Близость к муниципальному сектору экономики способствует более адекватному пониманию местными органами власти принципов муниципальных финансов. Региональные администрации нередко ведут себя как банки-посредники, занимая <длинные> и дешевые деньги под гарантии бюджета и перекредитовывая их затем по более высокой ставке процента (но ниже рыночной) частным компаниям. Такая практика в большинстве стран признана нелегальной, экономически неэффективной и несправедливой, поскольку является скрытым субсидированием отдельных частных компаний за счет бюджетных средств. Городские же администрации в большей степени нацелены на использование заемных средств для инвестиций в общественный (муниципальный) сектор экономики, в частности в городскую инфраструктуру.
    Разумеется, и у столичных городов есть свои проблемы. Это и зависимость доходов бюджета и структуры поступлений в бюджет от субъекта Федерации; это зачастую узкая налоговая база - зависимость от 1-2 крупных налогоплательщиков, большая подверженность нефинансируемым федеральным требованиям, неустойчивость муниципальных границ, а следовательно, и налоговой базы, большая доля взаимозачетов в доходах бюджета. Вместе с тем многие эти недостатки в той или иной мере присущи и субъектам Федерации как самим по себе, так и по их отношению к Российской Федерации в целом. Это <родимые пятна> современной российской экономики.
    На фоне всех этих проблем одно преимущество столичных городов над субъектами Федерации остается с ними практически всегда: большинство из них - доноры и не зависят (или могли бы не зависеть при другой системе нормативов отчислений от регулирующих доходов в местный бюджет) от межбюджетных безвозмездных перечислений. Этот факт мог бы, как минимум, уравновесить отсутствие у них государственного статуса и привлечь к ним дополнительное внимание инвесторов.
    По мере раскрытия бюджетной информации все более очевидным становится доминирующее положение столичных городов в системе бюджетного федерализма России. Для системы межбюджетных отношений страны в целом - это скорее проблема, чем преимущество, проблема, которая еще долгие годы будет вызывать политическое и финансовое напряжение. Решить ее перетягиванием каната в пользу столичных центров не представляется возможным. Нагрузка, которую они несут, есть объективная расплата за многие десятилетия государствен-ного централизма, <окаменевшего> в административно-территориальном делении страны. Однако изменение последнего (если представить его себе гипотетически возможным) не только не решит проблему, но, вероятно, усугубит ее.
    Реальный выход потребует гораздо больше времени, его истинная основа - экономический рост. От насыщения экономического пространства, его диверсификации выиграют как столичные города, постепенно сбрасывая с себя ношу донорства <чужих> бюджетов, так и бюджеты всех других уровней.