Предоставление бюджетных поручительств

СУЩЕСТВУЮЩАЯ ПРАКТИКА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПОРУЧИТЕЛЬСТВА

    Уже сейчас большинство администраций развернуло широкую программу предоставления поручительств. Однако сложилась парадоксальная ситуация - согласно действующей отчетности администрации не должны вести учет этих обязательств и учитывать сумму своих обязательств по поручительствам в общем долге города или региона. Зачастую учет обязательств ведется по собственной инициативе сотрудниками департаментов финансов администраций.
    Конечно, нельзя говорить, что отношение к данному типу обязательств всегда безалаберное. Но часто поручительства предоставляются без анализа вероятности погашения кредита заемщиком или без понимания того, что предоставление собственных бюджетных поручительств может привести к необходимости выплат по ним в случае, если заемщик откажется от погашения. Это тем более странно, если учитывать, что в большинстве случаев бюджетные гарантии по предоставленным кредитам оформляются договором поручительства, в котором предусмотрено безакцептное списание суммы гарантии с бюджетного счета финансового управления администрации в случае невыполнения заемщиком своих обязательств по кредиту. Это делает обязательства приоритетным долгом.
    Существует и другая крайность. Администрации регионов приступают к программе предоставления бюджетных поручительств по кредитам, полученным предприятиями, средства на финансирование которых заложены в городском бюджете или перед которыми город имеет задолженность. Таким образом, предоставление поручительств становится способом выполнения городом своих финансовых обязательств, который применяется в случае нехватки денежных средств в городском бюджете. Погашение кредитов целиком осуществляется из средств регионального бюджета.
    При предоставлении таких бюджетных поручительств финансовому органу администрации заранее известно, что кредит не будет погашаться заемщиком. В этой ситуации принципиальной разницы между прямыми заимствованиями администрации в коммерческих банках и предоставлением бюджетных поручительств не существует. Имеются только различия в процедуре оформления сделки. При получении прямого кредита заемщиком является администрация, а при предоставлении бюджетного поручительства - предприятие, но и в том и в другом случае плательщиком выступит бюджет. Исходя из этого программы предоставления бюджетных поручительств можно признать скрытыми заимствованиями администрации в банковском секторе, которые трудно отследить.

ВАРИАНТЫ СОЗДАНИЯ ЦИВИЛИЗОВАННОЙ СИСТЕМЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ПОРУЧИТЕЛЬСТВ

    Вышеописанная практика работы региональных и городских администраций с бюджетными предприятиями отрицательно сказывается на уровне кредитоспособности региона. Существует несколько путей создания администрациями муниципальных образований и субъектов Российской Федерации программ предоставления бюджетных поручительств, которые будут полностью удовлетворять рыночным требованиям.
    1. Для сокращения объемов прямого субсидирования муниципальных и коммерческих предприятий региона или города имеет смысл сформировать гарантийный фонд, основная задача которого - выдача поручительств по кредитам, полученным на реконструкцию и развитие инфраструктуры. Наличие подобного фонда значительно снижает риски инвесторов, его работа позволит уменьшить стоимость и резко увеличить суммы заемных средств за счет того, что фонд сможет выдавать гарантии не на всю сумму займа, а только на определенный процент от его объема. Размеры гарантии будут зависеть от оценок риска неплатежа.
    Одной из функций фонда станет контроль за целевым использованием средств. Гарантийный фонд может быть сформирован за счет средств, зарезервированных в бюджете города на поручительства. Кроме того, для этих целей возможно привлечение международных кредитов.

Стоимость гарантии должна рассчитываться исходя из вероятности невыплат процентов по долговым обязательствам либо основного долга. Оценка риска невыплат осуществляется для каждого конкретного случая. При расчете стоимости гарантии учитываются все возможные ситуации, связанные с характером невыплат по тому или иному обязательству. Как правило, проводится тщательный анализ финансовой и экономической деятельности заемщика и оценивается риск невыплат. На основе анализа рассчитывается сумма, которая потребуется для выполнения обязательств по гарантии. Когда стоимость гарантии рассчитана, разрабатывается система работы с гарантией: формирование специального фонда, процедура отчислений из бюджета, система выплат по гарантии и т.п.
Цена бюджетной гарантии администрации субъекта Российской Федерации или муниципальных образований, выдаваемой предприятиям под те или иные долговые обязательства, может варьироваться в пределах 3% от суммы эмиссии. Соглашение между органами местного самоуправления и заемщиком об условиях выполнения обязательств по гарантии предусматривает оплату стоимости гарантии до вступления соглашения в силу.
<Долгосрочная> стоимость гарантии для администрации рассчитывается на основе чистой текущей стоимости (NPV), исключая административные издержки и случайные воздействия на поступление и расходование денежных средств. Чистая текущая стоимость - показатель, применяемый при такой технике оценки инвестиций, когда все наличные издержки и все наличные доходы определяются с использованием учетной ставки, обычно равной требуемой норме прибыли. Если чистая текущая стоимость оказывается положительной, то инвестиция считается приемлемой.
Стоимость гарантии по долговым обязательствам должна быть равна чистой текущей стоимости (NPV) денежного потока на момент выплат по гарантии. Под денежным потоком понимаются следующие поступления:

оцененные платежи (взносы), отчисляемые местными органами власти в фонд для покрытия дефолта либо процентных выплат согласно гарантийному соглашению;

оцененные платежи (взносы) местным органам власти, включающие плату за гарантию, штрафы и другие платежи. Любое действие администрации, изменяющее оцененную NPV гарантии по займу (за исключением изменений в рамках существующего договора) следует принимать как изменение в стоимости гарантии. Расчет таких изменений должен быть основан на оценке текущей стоимости гарантии на момент изменений.
При оценке NPV ставка дисконта должна равняться средней процентной ставке по рыночным субфедеральным/муниципальным (государственным) ценным бумагам со сроком погашения, сходным со сроком действия гарантий, для которых производится оценка.

    Существует вероятность, что предприятия города выразят желание внести свой вклад в формирование фонда. В дальнейшем фонд будет пополняться за счет платы, получаемой за предоставленные гарантии, и доходов от размещения временно свободных средств.
    Фонд может быть образован в форме негосударственной некоммерческой организации, которая занимается только выдачей поручительств по кредитам, полученным на определенные цели. Свободные активы фонда инвестируются в высоконадежные финансовые инструменты. Фонд также может выдавать гарантии по муниципальным займам.
    Промежуточным этапом может стать создание гарантийного фонда в виде отдельной статьи в бюджете муниципального образования или субъекта Российской Федерации. По данному пути пошла администрация Новгородской области.
    В бюджете области фонд существует с 1997 г., на 1999 г. подобный фонд утвержден в размере 100 млн руб.
    2. В случае невозможности создания гарантийного фонда рекомендуется следующий механизм предоставления бюджетного поручительства:

производится оценка риска по поручительству;

сумма выплат, осуществляющихся в случае возникновения необходимости выполнения обязательств по выданным поручительствам, дисконтируется к времени выдачи поручительства;

дисконтированная сумма возможных выплат отражается в соответствующей статье отчета об исполнении бюджета данного года;

эти средства помещаются в специальный резервный фонд, из которого в случае возникновения необходимости выполнения обязательств по поручительству и происходят выплаты. Гарантии разрабатываются бюджетным, финансовым отделами и специально созданным отделом для работы с бюджетными гарантиями. Финансовому отделу может быть поручена разработка стоимости гарантии. Анализ и координация обеспечивается специальным отделом, который ведет регистрацию гарантий, составляет соглашения, управляет всеми операциями, связанными с той или иной гарантией, а также организует конкурсы на предоставление бюджетных гарантий. Проверка финансового состояния заемщика (финансовых отчетностей либо бизнес-плана) может быть проведена комитетом по экономике, при этом важно учитывать уже имеющиеся долговые обязательства и финансовую способность заемщика погасить существующие задолженности. Бюджетный отдел планирует уровень расходов на гарантии в будущем финансовом году с учетом уже имеющихся соглашений, согласно которым необходимо выделять определенную сумму для выполнения обязательств по гарантии.
При составлении программы по выдаче гарантий изначально необходимо определить процент гарантий, которые будут выдаваться по низкорискованным и высокорискованным кредитам. Возможно, что стоимость гарантии будет варьироваться для кредитов с разной степенью риска. При этом должна быть установлена максимальная стоимость гарантии, выдаваемой местными органами власти. Кроме того, в ходе разработки программы следует выделить часть средств, предусмотренных статьей по бюджетным гарантиям, которая будет направлена на гарантии по кредитам предприятий с учетом одного из следующих условий:

кредит направлен на финансирование проекта, нацеленного на развитие и улучшение городской инфраструктуры, строительство необходимых для города объектов социальной инфраструктуры и т.д. (цель проекта может соответствовать собственным намерениям администрации);

кредит муниципальному предприятию, предназначенный на финансирование проекта, который соответствует интересам города/области. Бюджетная гарантия по кредиту может быть выдана также предприятию, которое без гарантии имеет небольшие шансы получить кредит. В этом случае проект должен рассматриваться с точки зрения общественной пользы. Все ожидаемые затраты на предоставление гарантий должны быть отражены в бюджете и расцениваться как расходы.
Имеет смысл создать специальный комитет по предоставлению бюджетных поручительств, который будет выполнять следующие функции:

Прием заявок на предоставление гарантий по кредитам и их отбор в соответствии с установленными критериями.

Анализ финансового состояния и долговой нагрузки заемщиков, анализ и отбор инвестиционных проектов.

Проведение конкурса по гарантиям. Процедура заявок на получение бюджетных гарантий должна быть оформлена таким образом, чтобы администрация могла получить в определенный срок необходимые данные для анализа степени риска по каждому кредиту. В одном случае анализ риска по кредиту может осуществляться администрацией на основе документов, содержащих данные об условиях кредита, целях займа, инвестиционном проекте, плане и источниках выплат по кредиту, финансовом состоянии предприятия и т.д. В другом случае заемщик может предоставить администрации рейтинговый отчет, выполненный рейтинговым агентством, содержащий анализ рисков по данному инвестиционному проекту.