Финансирование экологических мероприятий в городской инфраструктуре

    Механизмы рыночного и экономического стимулирования, частный сектор играют все большую роль в политике городского развития. Тем не менее для учета экологических проблем, не регулируемых рынком в достаточной мере, но неизбежно влияющих на городскую экономику, необходимо разработать принципы планирования программ экологических мероприятий, не только способствующих улучшению качества городской среды, но и являющихся экономически рентабельными.
    Два основных типа механизмов, применяемых в мировой практике для реализации принципов экологической политики, - это административные и экономические способы регулирования природопользования.
    Характерной особенностью административных механизмов является то, что они не формируют сознательного отношения субъекта к природопользованию, оставляя за ним единственно возможный способ законного поведения: он обязан следовать установленным правилам, иначе ему придется платить штраф за их нарушение.
    Экономические механизмы основаны на принципах платности природопользования и ответственности за загрязнение. Они могут иметь вид ценовых инструментов (например, экологическая наценка на продукцию) или финансовых потоков (экологических платежей, субсидий). Часто экономические механизмы используются в дополнение к инструментам административного регулирования.

ТИПЫ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ

    Различные виды экономических инструментов экологической политики объединяют в несколько основных типов: платежи, субсидии, инструменты залогово-возвратной системы, инструменты рынка платежей и прав на выбросы, меры финансового воздействия (штрафы и гарантийные взносы).
    Платежи за загрязнение вводятся с целью частичной или полной компенсации затрат на обслуживание природопользования, увеличения доходной базы и использования этих средств прямо или косвенно на экологические инвестиции, стимулирования рационального природопользования.
    Субсидии могут принимать формы различных инструментов финансовой поддержки, применяемых для поощрения рационального природопользования, либо в качестве целевой помощи природопользователям, не выдерживающим установленные стандарты. Инструмент субсидирования сформировался в системе плановой экономики, когда объемы потребления сырья и выпуска продукции устанавливались централизованно и незапланированные издержки производителя компенсировались государством. Система субсидирования ресурсоемкого производства не поощряет производителя бороться за экологизацию технологий, так как в конечном счете оказывается, что он освобожден от затрат на возмещение экологического ущерба.
    Залогово-возвратная система предусматривает введение наценки на потенциально загрязняющие виды продукции, взимаемой при покупке товара и возмещаемой потребителю после сдачи отходов (например, тары) в специальную систему для надлежащего размещения, исключающего загрязнение среды. В основу залогово-возвратной системы заложены два принципа: компенсация загрязнителем затрат на размещение отходов в случае их невозвращения; поощрение переработки отходов и использование вторсырья. Инструменты этой системы целесообразно применять к продукции, использование которой порождает большой объем отходов, и затраты на их размещение на свалках или уничтожение очень велики. Они также используются в случае, если продукты содержат токсичные вещества и отходы подлежат специальной обработке.
    Система рынка экологических платежей учитывает возможность торговли правами на загрязнение с применением различных рыночных инструментов. Торговля правами на выбросы имеет практически тот же смысл, что и платежи за загрязнение. Она ориентирована на те же лимиты выбросов, когда производитель может либо продать свои права на недоиспользованный лимит выбросов (т.е. получить компенсацию за усилия по предотвращению загрязнения), либо купить права на дополнительные выбросы, заплатив за сверхлимитное загрязнение. Кроме того, могут использоваться инструменты регулирования рынка, такие как ценовые субсидии для поддержания производства и обращения на рынке необходимых продуктов, рыночная цена на которые упала. Например, для поддержания поставки на рынок потенциально ценных отходов для переработки и вторичного использования.
    Финансовая ответственность за ущерб и страхование экологических рисков, определенные юридическими нормами, также могут выступать в виде объекта купли-продажи. Ответственность выплат в случае нанесения ущерба принимают на себя страховые компании - заопределенную плату, отражающую стоимость потенциального ущерба (например, выраженную величиной соответствующего штрафа), а также величину затрат на его возмещение и вероятность того, что ущерб будет нанесен. В этом случае производителям выгодно уменьшать размер оплаты услуг страховой компании путем совершенствования технологий производства, следовательно, уменьшения вероятности и размера потенциального ущерба.
    Экономические инструменты широко используются во многих странах в течение последних 25 лет для осуществления экологической политики.

СУЩЕСТВУЮЩАЯ СИСТЕМА ФИНАНСИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ МЕРОПРИЯТИЙ

Создание экологически эффективных технологий требует, как правило, больших финансовых затрат. Ранее на них выделялись средства из государственного бюджета. Однако новые экономические и правовые отношения изменили прежнюю систему финансирования. На смену преимущественно государственному финансированию приходят новые формы и финансовые инструменты. Для внедрения экологически эффективных технологий необходимо искать новые источники средств и разрабатывать схемы их применения.
В сфере осуществления муниципальной экологической политики могут быть обозначены:

действующие лица (проводники):

государственные

органы законодательной и исполнительной власти и бюджетные учреждения всех уровней;

негосударственные

предприятия сферы коммунальных услуг и другие коммерческие предприятия;

источники финансирования:

госбюджетные

государственные бюджеты всех уровней, государственные фонды целевого финансирования, фонды системы социального обеспечения;

коммерческие

средства коммерческих предприятий и предприятий жилищно-коммунального комплекса, средства банков;

международные

средства международных и западных финансовых организаций. По закону финансирование экологических расходов в бюджетах выделяется отдельной строкой и обеспечивается материально-техническими ресурсами. На практике экологическое финансирование в России имеет два очевидных недостатка: во-первых, оно крайне незначительно; во-вторых, оно неэффективно организовано. На экологические программы и мероприятия из федерального бюджета направляется 0,6% от расходов, в то время как, по мнению специалистов, необходимо отводить на эти цели 3% от расходной части бюджетов всех уровней. Инвестиции в охрану природы в России составляют 0,5% от валового внутреннего продукта (в промышленно развитых странах

2-3% от ВВП).
    В настоящее время сложилась неблагоприятная ситуация, характеризующаяся неуклонным сокращением масштабов государственного инвестирования, а также хроническим недофинансированием федеральных инвестиционных программ, не компенсируемым адекватным увеличением инвестиций частнопредпринимательского сектора экономики.
    Как показывает практика, главным источником экологического финансирования в последние годы являются средства предприятий. На их долю приходится примерно 60% экологических инвестиций, что более чем в 2 раза превышает финансирование экологических инвестиций из средств государственного бюджета всех уровней. Относительная доля экологических инвестиций из собственных средств предприятий к ВВП снизилась с 0,25% в 1995 и 1996 г. до 0,19% в 1997 г.
    Расходовать ограниченные бюджетные ресурсы на финансирование капиталовложений с долгосрочным эффектом (таких как реконструкция трубопроводных коммуникаций, экологически эффективная замена оборудования коммунальных предприятий) нецелесообразно. Поэтому необходимо разработать механизмы привлечения дополнительных финансовых средств в бюджет, внебюджетные фонды города и на осуществление реальных проектов за счет применения рациональных схем. Это использование земли и недвижимости в качестве источников поступления средств, повышение эффективности управления долей собственности города в акционерных обществах, заключение инвестиционных контрактов на реконструкцию и новое строительство в соответствии с планами городского развития, предоставление налоговых льгот и кредитов.
    Именно разработка схем финансирования проектов реконструкции комплекса городского хозяйства является сейчас наиболее важной задачей, стоящей перед городской администрацией, поскольку во многих регионах, а также на муниципальном уровне и на уровне предприятий существуют банки инвестиционных проектов (в том числе экологических), просчитанных и готовых к реализации. Проблема привлечения инвесторов становится разрешимой, как только найден приемлемый возвратный механизм финансирования.
    Для этой цели прежде всего необходим анализ возможных источников погашения долга. Существующие финансовые схемы в конкретном городе отражают реальную картину наличия источников финансирования, величины и распределения средств.
    Источники погашения долга могут быть найдены в той же жилищно-коммунальной сфере

это либо бюджетные дотации на приобретение ресурсов, сэкономленные при осуществлении проекта, либо коммунальные платежи населения в части выделенной экономии при временно неизменных тарифах. Для жилищно-коммунальной сферы разработаны, таким образом, схемы и меню обеспечения возврата долга: залог платежей, трансфертов, недвижимости или иной муниципальной собственности.
    Для реализации экологически эффективных инвестиционных проектов в городском хозяйстве существует возможность разработки иных источников погашения долга. Здесь в финансовые схемы включаются экологические платежи за загрязнение и пользование природными ресурсами, а также целевые средства экологических фондов, бюджетных и других экологических программ.
    Поиск возможных механизмов обеспечения финансирования целесообразно начать с анализа эффективности введения мер экологического контроля и платежей за загрязнение, их влияния на городскую экономику, на муниципальную финансовую базу, на тарифы для населения.
    Необходимо понять, каковы для предприятий последствия осуществления экологически эффективных преобразований, приводят ли они к увеличению некомпенсируемых расходов или предоставляют возможность экономии средств на экологических платежах и ресурсы для обеспечения необходимого финансирования.

РЕЗЕРВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ В МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ

Определенным резервом финансовых средств на экологизацию экономики могут быть:

плата за природные ресурсы;

конвертирование задолженности предприятий экологическим фондам в зачет по затратам на выполнение экологических мероприятий, включенных в муниципальные экологические программы;

направление на цели экологической реконструкции финансовых ресурсов, образующихся в виде дивидендов по акциям, находящимся в государственной доле собственности;

использование средств фондов экологического страхования;

займы под программы экологической реконструкции. Выпуск муниципальных облигаций может служить источником финансирования реконструкции и развития муниципальной инфраструктуры (предприятий водоснабжения и канализации, теплоснабжения от местных котельных, организации вывоза, захоронения и переработки бытовых отходов). В качестве дополнительного источника финансирования могут быть использованы средства экологических фондов.
Также на муниципальном уровне возможно использование следующих механизмов финансирования:

использование части доходов от продажи государственного и муниципального имущества (поступлений от приватизации предприятий, находящихся в государственной и муниципальной собственности) по нормативам, установленным программой приватизации государственных и муниципальных предприятий;

использование средств земельного налога и арендной платы за земли городов, перечисляемых в бюджет для финансирования централизованно выполняемых мероприятий; Кроме того, на экологические инвестиции могут быть привлечены средства международных венчурных и других фондов общего назначения при условии организации проектного цикла и должной подготовки заявок на получение финансирования для экологически эффективных рентабельных проектов.

Новые формы работы экологических фондов с природопользователями (опыт Свердловской области)

    Вексельные формы расчетов предприятий-должников с областным экологическим фондом получили развитие в 1997 г. в качестве мер, адекватных сложившейся финансово-экономической ситуации. Решением правительства Свердловской области для взыскания недоимок по экологическим платежам определен уполномоченный государственный орган, осуществляющий управление областным экологическим фондом (Комитет по экономике правительства Свердловской области), которому разрешено принимать в качестве платежей долговые обязательства (векселя) организаций-должников с их последующей реализацией. Реализация осуществляется через уполномоченные банки правительства Свердловской области. Определена также специализированная организация, которая является соответствующим уполномоченным органом правительства области.
    В соответствии с указанным решением действует порядок приема и реализации векселей предприятий-должников в областной экологический фонд. Комитет по экономике области заключает с должниками соглашение о порядке погашения ими задолженности своими векселями.
    Каждая организация-должник выписывает простой вексель с оплатой <по предъявлении> и с платежом <без протеста>; его номинал равен общей сумме задолженности в областной экологический фонд с учетом пени. Комитет по экономике указывается в векселе в качестве первого векселедержателя. Вексель передается Комитету по экономике по акту приема-передачи.
    Организации-должники выпускают указанные векселя под гарантию их погашения собственной ликвидной продукцией по отпускным ценам изготовителя, согласованным с Комитетом по экономике правительства области.
    Комитет по экономике принимает векселя в счет погашения задолженности по платежам и пени на суммарную номинальную стоимость переданных векселей и приостанавливает со дня их приема начисление пени. Дальнейшую работу с данными векселями Комитет по экономике поручает уполномоченному органу правительства Свердловской области по работе с долговыми обязательствами организаций-должников областного экологического фонда.
    Комитет по экономике заключает с уполномоченным органом генеральное соглашение, предусматривающее условия, порядок и сроки взаимодействия и размер комиссионного вознаграждения.
    Комитет по экономике от лица правительства области заключает трехсторонний договор с уполномоченным органом и организацией-должником областного экологического фонда, в котором определяется максимально установленный дисконт и другие условия реализации векселей, в том числе путем реализации ликвидной продукции организации должника по отпускным ценам изготовителя на всю сумму предъявляемых к оплате векселей. В договоре также предусматриваются объемы, номенклатура и график поставки предоставляемой для реализации продукции.
    Уполномоченный орган продает векселя на открытом рынке долговых обязательств (векселей) и/или предоставляемую организациями-должниками продукцию и перечисляет вырученные средства на счет областного экологического фонда в соответствии с трехсторонним договором.
    Векселя могут также передаваться в качестве средств платежа организациям, выполняющим мероприятия, финансирование которых предусмотрено за счет средства областного экологического фонда.
    В случае, если выручка от реализации векселей или продукции ниже общей задолженности, убыток организации-должника списывается Комитетом по экономике за счет начисленного организации-должнику пени по платежам в экологический фонд.
    Комитет по экономике правительства Свердловской области в течение двух дней с момента поступления средств на счет областного экологического фонда погашает соответствующую сумму задолженности организации-должника областного экологического фонда.
    Работа с крупнейшими предприятиями-должниками осуществляется в индивидуальном порядке.
    В отдельных случаях правительством области принимаются специальные решения.
    Расширение практики работы областного экологического фонда с векселями в 1997 г. в Свердловской области обеспечило долю поступления средств в размере 18,3% от общего объема поступлений.
    В ряде случаев предприятия-должники выражают готовность погасить задолженность путем выполнения своими силами работ на муниципальных природоохранных объектах путем передачи принадлежащих им векселей других предприятий - своих должников, финансирования экологических и социально значимых проектов.