С процессом становления фондового рынка в Российской Федерации одной из ключевых проблем стало правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в ходе эмиссии ценных бумаг. Со вступлением в силу Федерального закона № 46-ФЗ от 5 марта 1999 г. "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг"1 появилась правовая возможность привлечения эмитентов, нарушивших установленные требования к проведению эмиссии ценных бумаг, к административной ответственности (абз. 6 ст. 12 ч. 1 закона). Данная норма стала основой для формулировки ст. 15.17 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - Кодекс), установившей с 1 июля 2002 г. ответственность за недобросовестную эмиссию ценных бумаг.
Одним из наиболее острых вопросов является содержание категории "недобросовестная эмиссия". В литературе отмечают ряд недостатков в определении недобросовестной эмиссии, содержащейся в ст. 26 ФЗ "О рынке ценных бумаг"2. Кроме того, проблема осложнилась тем, что Кодекс ввел понятие "недобросовестная эмиссия", отличное от того, которое было закреплено ст. 26 ФЗ "О рынке ценных бумаг". Следует отметить, что уже после вступления в законную силу Кодекса, дефиниция, содержавшаяся в ФЗ "О рынке ценных бумаг" была подвергнута корректировке (редакция Закона от 28 декабря 2002 г. № 185-ФЗ)3. Однако законодатель не устранил противоречие между двумя указанными актами. Ст. 15.17 Кодекса закрепила, что недобросовестной эмиссией является "нарушение эмитентом порядка (процедуры) эмиссии ценных бумаг". Ст. 26 ФЗ "О рынке ценных бумаг" устанавливает, что "недобросовестной эмиссией признаются действия, выражающиеся в нарушении процедуры эмиссии, установленной в настоящем разделе, которые являются основаниями для отказа регистрирующими органами в государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг, признания выпуска эмиссионных ценных бумаг несостоявшимся или приостановления эмиссии эмиссионных ценных бумаг".
Рассматриваемые дефиниции обоюдно обладают рядом достоинств и недостатков. Среди них, в частности, можно указать следующие:
1. Понятие, содержащееся в Законе, в отличие от Кодекса, включает в себя только противоправное действие, не учитывает нарушение требований, установленных к порядку проведения эмиссии, путем бездействия.
2. Кодекс более широко определяет непосредственный объект нарушения - общественные отношения в сфере порядка эмиссии ценных бумаг (который включает в себя и процедуру эмиссии). Закон же определяет лишь нарушение процедуры эмиссии.
3. Закон содержит ряд дополнительных признаков недобросовестной эмиссии (кроме нарушения процедуры эмиссии; при этом необходимо наличие указанных ниже альтернативных условий):
а) нарушение процедуры эмиссии, установленной в разделе III Закона, являющееся основанием для отказа регистрирующими органами в государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг;
б) нарушение процедуры эмиссии, установленной в разделе III Закона, являющееся основанием для признания выпуска эмиссионных ценных бумаг несостоявшимся;
в) нарушение процедуры эмиссии, установленной в разделе III Закона, являющееся основанием для приостановления эмиссии эмиссионных ценных бумаг.
Различие оснований для квалификации эмиссии как недобросовестной, закрепленных ст. 26 ФЗ "О рынке ценных бумаг" и ст. 15.17 Кодекса, влечет ряд противоречий в процессе правоприменения.
Например, эмитент нарушает срок представления документов для государственной регистрации выпуска ценных бумаг. Пункт 6.3 Стандартов эмиссии акций, размещаемых при учреждении акционерных обществ, и их проспектов эмиссии (утверждены Постановлением ФКЦБ № 25/пс от 03.07.02)4 устанавливает, что документы на государственную регистрацию выпуска и регистрацию отчета об итогах выпуска акций должны быть представлены не позднее одного месяца с даты государственной регистрации общества. Исходя из того что государственная регистрация является одним из этапов процедуры эмиссии ценных бумаг, нарушение вышеуказанного срока будет соответственно нарушением процедуры эмиссии. Однако в зависимости от использования критериев признания эмиссии недобросовестной, закрепленных ст. 26 ФЗ "О рынке ценных бумаг" или ст. 15.17 Кодекса, вопрос об отнесении данного нарушения законодательства о ценных бумагах к недобросовестной эмиссии будет решаться по-разному. Так, согласно ст. 26 ФЗ "О рынке ценных бумаг" непредставление документов на государственную регистрацию выпуска в установленный срок является нарушением процедуры эмиссии, установленной в разделе III Закона, но не является основанием ни для отказа в государственной регистрации выпуска, ни для признания выпуска эмиссионных ценных бумаг несостоявшимся, ни для приостановления эмиссии эмиссионных ценных бумаг. В частности, согласно п. 6.13 Стандартов эмиссии акций, размещаемых при учреждении акционерных обществ, и их проспектов эмиссии нарушение срока представления документов для государственной регистрации выпуска и регистрации отчета об итогах выпуска акций, установленного пунктом 6.3 Стандартов, не может являться основанием для принятия регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации выпуска акций.
Указанная позиция была подтверждена и президиумом Высшего арбитражного суда в п. 2 "Обзора практики разрешения споров, связанных с отказам в государственной регистрации выпуска акций и признанием выпуска акций недействительным"5. Рассмотренное нарушение требований законодательства о ценных бумагах не подпадает под признаки недобросовестной эмиссии, установленные ст. 26 ФЗ "О рынке ценных бумаг". В противоположность этому согласно ст. 15.17 Кодекса данная процедура эмиссии является недобросовестной эмиссией и, следовательно, формальным нарушением, административно наказуемым.
Вероятно, следует признать, что данная нестыковка основных правовых понятий вызвана не желанием законодателя расширить пределы административной ответственности (вплоть до формальных, незначительных нарушений законодательства о ценных бумагах), а недостаточной юридической техникой.
Исходя из названия гл. 15 Кодекса, в качестве родового объекта рассматриваемого проступка являются общественные отношения в области финансов, а видового - в области рынка ценных бумаг.
С учетом приоритетности уголовной ответственности должностное лицо может быть привлечено к административной ответственности по ст. 15.17 Кодекса только при отсутствии в его действиях признаков состава преступления. Не останавливаясь подробно на данном вопросе, отметим лишь, что ст. 185 УК РФ предусматривает ответственность за три преступления, различающихся по объективным факто рам: внесение в проспект эмиссии ценных бумаг заведомо недостоверной информации; утверждение проспекта эмиссии, содержащего заведомо недостоверную информацию; утверждение заведомо недостоверных результатов эмиссии. При этом уголовное деяние считается оконченным в момент наступления преступных последствий в виде крупного ущерба6 .
Важным является вопрос определения признаков, характеризующих внешние проявления проступка: соотношение понятий "процедура" и "порядок эмиссии". Как известно, юридическая техника предусматривает различную смысловую нагрузку скобок в нормативных актах. При применении ст. 15.17 Кодекса сложились различные мнения: ряд практиков полагает, что указанные понятия тождественны, другие же высказывают мнение об их разнородности.
Статья 15.17 Кодекса не устанавливает понятие "процедура эмиссии", а следовательно, нет иного выхода, как воспользоваться специальным законодательством. Обратимся к норме ст. 19 ФЗ "О рынке ценных бумаг", согласно которой процедура эмиссии по общему правилу включает в себя совокупность следующих этапов:
принятие решения о размещении эмиссионных ценных бумаг;
утверждение решения о выпуске эмиссионных ценных бумаг;
государственную регистрацию выпуска эмиссионных ценных бумаг;
размещение эмиссионных ценных бумаг;
государственную регистрацию отчета об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг.
Уяснению смысла понятия "процедура" поможет обобщение его признаков. Например, даются следующие определения: установленный порядок ведения, рассмотрения каких-либо дел7, официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-нибудь8, всякое длительное, последовательное дело, порядок, обряд9. При этом нельзя забывать этимологию данного слова - от лат. procedo - "продвигаюсь". Таким образом, мы видим, что характеристикой рассматриваемой категории, в частности, является порядок, а также признак динамичности.
Под процедурой эмиссии следует понимать осуществляемую в нормативно установленном порядке совокупность определенных этапов, направленных на размещение и/или обращение эмиссионных ценных бумаг. При этом совершенно обоснованным представляется мнение, что "этап эмиссии - это часть ее процедуры, состоящая из совокупности определенных действий эмитента и иных лиц, объединенных одной характерной только для данного этапа целью"10.
Исходя из изложенного выше, представляется, что понятие "порядок эмиссии" шире понятия "процедура эмиссии".
Именно первая из этих категорий вынесена за скобки в ст. 15.17 Кодекса. В литературе даются следующие определения порядка: правильное, налаженное состояние, расположение чего-нибудь; последовательный ход чего-нибудь; правила, по которым совершается что-нибудь11 вообще последовательность в деле, заранее обдуманный ход и действия12 .
Следовательно, порядок эмиссии - это нормативно установленные требования к деятельности субъектов рынка ценных бумаг, направленной на размещение и/или обращение эмиссионных ценных бумаг.
Соответственно, объективная сторона правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 15.17 Кодекса, может выражаться как в форме нарушения процедуры эмиссии, так и в нарушении порядка эмиссии (не нарушающее ее процедуру).
Вопрос, связанный с определением объективной стороны недобросовестной эмиссии, является сложным. Это вызвано в первую очередь наличием обширной нормативно-правовой базы, устанавливающей порядок проведения эмиссии, а следовательно разнообразием форм ее нарушения. С одной стороны, бланкетность нормы ст. 15.17 Кодекса совершенно обоснована с точки зрения юридической техники, с другой стороны, она неоправданно расширяет границы применения юридической ответственности.
Как уже отмечалось ранее, основанием для отказа регистрирующими органами в государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг является несоответствие представленных документов и состава содержащихся в них сведений требованиям ФЗ "О рынке ценных бумаг" и нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Следует отметить, что эти требования многочисленны и детальны, что обусловлено особенностями процесса регистрации, в том числе чисто техническими (например, нормативно установлено требование к формату представляемой на магнитном носителе информации - все файлы должны быть представлены в формате Securities Market Markup Language)13. Однако представляется закономерным, что наличие юридической возможности привлечения к административной ответственности за любое из установленных требований не отвечает основным принципам права.
Отметим также, что административно наказуемое деяние может иметь место на любом этапе процедуры эмиссии ценных бумаг. Высказано мнение, что до государственной регистрации выпуска "?действия эмитента по эмиссии ценных бумаг не приобретают публичный характер и неспособны повлечь за собой существенный вред охраняемым законом общественным отношениям"14. Признание или отрицание данного тезиса может иметь правовое значение для определения степени общественной вредности деяния, а, следовательно, для решения вопроса о наказании. Такой подход не является верным для всех ситуаций. Так, размещение ценных бумаг путем открытой подписки имеет публичный характер и может повлечь нарушение прав и законных интересов значительного количества инвесторов. Это подтверждается и тем, что постепенно складывается судебная практика, связанная с принудительной ликвидацией акционерных обществ в связи с отсутствием государственной регистрации выпуска ценных бумаг при учреждении юридического лица15. Суды, принимая подобные решения, расценивают данное бездействие как грубое нарушение действующего законодательства.
С учетом разнообразия проявлений объективной стороны недобросовестной эмиссии представляется, что вопрос об отнесении правонарушения к длящемуся или не длящемуся должен решаться применительно к каждой конкретной ситуации. Например, непредоставление отчета об итогах выпуска ценных бумаг в регистрирующий орган является длящимся правонарушением, связанным с длительным невыполнением обязанности, возложенной законом. Моментом начала совершения правонарушения будет являться день, следующий за последним днем срока, в который должен быть представлен отчет. Данный деликт заканчивается вследствие действия самого виновного, направленного к прекращению противоправного бездействия, или наступления событий, препятствующих совершению правонарушения (например, признание выпуска ценных бумаг несостоявшимся).
Представляется, что недобросовестная эмиссия может быть квалифицирована и как продолжаемое правонарушение. Например, размещение ценных бумаг дополнительного выпуска до государственной регистрации отчета об итогах выпуска. Согласно ст. 2 ФЗ "О рынке ценных бумаг" размещением является отчуждение эмиссионных ценных бумаг эмитентом первым владельцам путем заключения гражданско-правовых сделок. Следовательно, указанное правонарушение начинается в момент заключения первой гражданско-правовой сделки по размещению ценных бумаг, а оканчивается в момент совершения последней сделки. Представляется, что срок давности привлечения к административной ответственности в отношении данного правонарушения необходимо исчислять с момента совершения последней из указанных сделок.
В качестве субъекта правонарушения ст. 15.17 КоАП РФ предусматривает не только эмитента, но и должностных лиц. Представляется, что данное расширение круга лиц, подлежащих ответственности, является обоснованным с точки зрения особенностей корпоративного права, так как ряд юридических фактов, образующих процесс эмиссии напрямую зависит от добросовестного выполнения должностными лицами эмитентов своих обязанностей. Правоприменительная практика показывает, что зачастую недобросовестная эмиссия вызвана халатным отношением руководителей к установленному порядку размещения ценных бумаг. Например, региональным отделением ФКЦБ возбуждено дело об административном правонарушении в отношении юридического лица. Основанием привлечения к ответственности явилось непредставление документов на государственную регистрацию выпуска ценных бумаг в установленные законодательством сроки. При рассмотрении дела установлено, что единоличный исполнительный орган ОАО отказывается подписывать проспект эмитента эмиссионных ценных бумаг, обосновывая это нежеланием раскрывать информацию третьим лицам16.
В юридической литературе высказано мнение, что "?под недобросовестностью понимаются, прежде всего, противоправные действия или бездействие участников правоотношений, т.е. это объективная сторона их поведения"17. Представляется, что данный тезис не учитывает ряд факторов, в том числе понятие вины применительно к юридическим лицам, а также формы вины. Кроме того, вопрос об отнесении характеристики недобросовестности к объективной или субъективной стороне должен разрешаться с учетом оценочности данного понятия. Вероятно, именно это позволит разрешить проблему наказуемости формальных, незначительных нарушений требований законодательства, которая была рассмотрена выше. Термин "оценочное понятие", введенный Вильнянским В.И.18, с успехом может быть применен к категории недобросовестности, содержание которой возможно установить лишь с учетом конкретных обстоятельств. Не останавливаясь подробно на данном вопросе, отметим, что общим для всех определений, даваемых оценочным понятиям, является признак их конкретизации в процессе правоприменения19.
Вообще, субъективная сторона рассматриваемого правонарушения не отличается особенностями с точки зрения общих характеристик нарушений законодательства о ценных бумагах. Вина в данном случае может быть как в форме умысла, так и неосторожности. Основной причиной данного нарушения является низкий уровень правовой культуры участников рынка ценных бумаг: зачастую руководители корпораций не знают, что уставный капитал общества разделен на определенное число акций, выпуск которых происходит при учреждении юридического лица и подлежит государственной регистрации в установленном порядке. Цена такого незнания - не только значительные административные штрафы - от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда (для должностных лиц), от 400 до 500 минимальных размеров оплаты труда (для юридических лиц), но и ничтожность сделок по обращению таких акций.
В заключение хотелось бы отметить, что целью правового регулирования порядка эмиссии является обеспечение не только прав и законных интересов инвесторов (потенциальных инвесторов), но и общегосударственных интересов: "? без регулирования эмиссии ценных бумаг посредством установления правовых основ ее осуществления? не допускается возможным достижение, с одной стороны, частного интереса, а с другой - обеспечение целостности, устойчивости и нормального развития государства"20. В связи с этим вопросы привлечения к административной ответственности за нарушения в этой области должны стать приоритетным направлением совершенствования законодательной и правоприменительной практики.