Проект бюджета на 2003 г. рассчитан, исходя из того, что недостаток средств на выплаты по госдолгу в 2003 г. компенсируется за счет размещения государственных ценных бумаг. Бюджет в профиците, но сумма превышения доходов над расходами меньше, чем необходимо для выплат по долгам.
    На погашение долга в следующем году необходимо порядка 500 млрд руб. Из них около 130 млрд необходимо на погашение внутренних долгов, остальное - внешних.
    Для того чтобы погасить этот долг, Минфин в следующем году предполагает привлекать средства с финансового рынка, исходя из его текущей конъюнктуры и прогноза на следующий год.
    Что мы планируем взять на рынке в следующем году? Рассчитываем на сумму в 150-160 млрд руб., это почти на 20% больше, чем в текущем году. Порядка 20-25 млрд составят ГКО, остальное будет относиться к среднесрочному и долгосрочному сегментам рынка.
    В этом году из разрешенных нам 150 млрд мы реально выберем 130 - больше не нужно, поскольку нам удалось удлинить выпуски и соответственно сократить объем погашения.
    Несмотря на то что нам повысили рейтинг и доходность по размещенным выпускам евробондов неуклонно снижается, а стоимость бумаг растет, пока очевидно, что заимствования на внутреннем рынке намного выгоднее, чем привлечение средств с внешних рынков.
    Во-первых, привлечение средств с внешнего рынка - это всегда
    определенная зависимость - и экономическая, и политическая - от поведения зарубежного инвестора.
    Во-вторых, те доходы, которые мы выплачиваем из казны по государственным ценным бумагам в случае размещения их внутри страны, тут же и остаются и используются на благие цели: на инвестиции, создание рабочих мест, рост благосостояния и т.д. В конце концов часть этих средств трансформируется в налоги.
    Кроме того, в следующем году мы ожидаем увеличения поступлений, получаемых от приватизации. Основу для этого составляет новый закон о приватизации, вышедший в этом году.
    Источником финансирования дефицита бюджета является также изменение остатков на счетах федерального казначейства, а они, как известно, достаточно значительны.

    Программа государственных внутренних заимствований на 2003 г. рассчитана с учетом того, что в 2002 г. рынок внутреннего долга существенно <удлинился>, т.е. основу спроса инвесторов составляют в основном <длинные> бумаги. Мы посмотрели динамику коэффициента оборачиваемости рынка за последний год - она значительно выше в секторе среднесрочных бумаг, нежели в секторе краткосрочных бумаг.
    Исходя из приоритетов инвесторов, мы построили наши расчеты таким образом, что 75% средств будет привлекаться за счет <длинных> и среднесрочных бумаг, остальное - за счет краткосрочных бумаг. Это способ поддержания ликвидности рынка во всех секторах, а не метод финансирования кассовых разрывов. Их нет в этом году, не ожидаем мы их и в следу-ющем.
    Вопрос, который интересует всех - и инвесторов, и политиков, и даже население: как мы пройдем в 2003 г. пик платежей по внешнему долгу?
    Минфин не рассматривает эту ситуацию как критическую. Средства, которые должны быть направлены на выплату процентных расходов и основного долга в 2003 г., вполне сопоставимы и с расходами на эти же цели, произведенными в 2001 г., и с расходами текущего года.
    При таком исполнении бюджета, какое имеет место в последние годы, это совершенно не критично. Объем бюджета значительно вырос за эти годы, поэтому мы, безусловно, произведем платежи по внешнему долгу и обеспечим тот уровень процентных расходов, который предусмотрен бюджетным посланием президента. Нашими расчетами предусмотрено, что мы будем в полном объеме выплачивать повышенную зарплату бюджетникам.
    Соотношение внешнего и внутреннего долгов в последние годы было несколько искажено за счет того, что в 1998 г. девальвация национальной валюты превысила все известные экономической истории примеры. Естественно, что соотношение внешнего и внутреннего долга, изменившись тогда в 4-5 раз, до сегодняшнего дня пребывает в том же состоянии.
    Как известно, наш внешний долг составляет несколько боль-ше 130 млрд долл., а внутренний долг - порядка 600-700 млрд руб., что чуть-чуть больше 20-25 млрд долл. Соотношение составляет 1 : 5 или 1 : 6. Для такой страны, как Россия, это <неправильное> соотношение. Большую часть обязательств государства должен составлять внутренний долг. Так и будет. Наш внешний долг снижается достаточно быстро даже в долларах, не говоря уже о процентах к ВВП, а внутренний долг растет. С начала года он вырос на 15%.
    В свое время нас критиковали в правительстве за то, что мы не делаем решительных шагов на рынке внутреннего долга. Мы же посчитали возможным делать серьезные операции на внутреннем рынке только после того, как погасим первые новационные бумаги. Погасив в декабре самый большой выпуск 30-й бумаги, в феврале мы приступили к размещению больших объемов.
    Тот, кто наблюдает за рынком, видит, что каждые два-три месяца мы предлагаем рынку что-то новое. Объем ежедневных операций увеличился в несколько раз, сейчас он достигает порядка 400-500 млн каждый день и достаточно часто заходит за 1 млрд. Мы перешли к размещению наших бумаг на рынке, а не только на аукционах. Предложение о продаже бумаг по существу поступает только от нас, инвесторы предпочитают держать бумаги длительное время. Таким образом мы обеспечиваем возрастающую ликвидность рынка.
    Те инструменты, которые мы предлагаем - с амортизацией долга, с купонами, разной длины, востребованы рынком и очень хорошо раскупаются. Самая ликвидная бумага - это бумага с погашением в 2006 г. Нам стало понятно, что можно приступать к размещению бумаг с погашением в 2007-2008 гг. Это мы и сделали в середине сентября. Как и прежде, мы будем предлагать рынку различные услуги по обмену одних инструментов на другие.

    Рынок государственного внутреннего долга в текущем году и в конце прошлого года выглядел достаточно странно.
    Серьезную критику как со стороны участников рынка, так и аналитиков вызывала его низкая доходность на протяжении двух последних лет. Я хочу остановиться на том, что подразумеваю под <низкой> и <высокой> доходностью, а также пояснить, как мы понимаем доходность применительно к тому рынку, на котором работаем сегодня и собираемся работать завтра.
    Первое и основное. Министерство финансов, как мы уже об этом заявляли, категорически не считает правильным отрицательную доходность на рынке внутреннего долга.
    Это то, что в экономической теории называется <примитивным меркантилизмом>. Конечно, можно сэкономить на расходах по обслуживанию долга, но <убив> при этом рынок, сделав его малоликвидным. Так мы сами лишили бы себя возможности заимствований на рынке в любой момент. Но дело то в том, что сам рынок в течение длительного времени делал себя низкодоходным. Как это происходило?
    Когда мы размещали инструменты на аукционе, участники рынка выставляли непомерную доходность, которая противоречила существующим макроэкономическим условиям. После этого, ничего не купив на аукционе, они выходили на вторичный рынок, где предложение весьма ограничено, и сами сбивали доходность. Снизив доходность до немыслимой величины, они начинали кричать, что Минфин не дает доходности. А ведь мы не обеспечиваем доходность, а предлагаем бумаги к размещению на определенных условиях и всегда с положительной доходностью.
    В этом году нам пришлось неоднократно встречаться с участниками рынка, для того чтобы показать на конкретных аукционах и вторичных торгах, как выстраивалась доходность и почему она такая низкая на вторичном рынке.
    В результате мы достигли консенсуса и с марта доходность по основным выпускам положительная и вполне устраивает участников рынка.
    Это помогло рынку восстановиться до тех объемов, которые мы видим в последние месяцы, но, тем не менее, это не значит, что доходность должна быть высокой и позволит участникам рынка зарабатывать большие прибыли. Ничего подобного, рынок государственного внутреннего долга - это не то место, где зарабатывается большая прибыль, если правительство <не зажато в угол> огромным дефицитом.
    Понятно, что в ближайшие годы мы не будем жить в условиях большого бюджетного дефицита. Это означает, что доходность на рынке государственного внутреннего долга должна быть выше инфляции на 1,5-2%, а по очень <длинным> новым, а потому рискованным, инструментам, может быть, на 2,5-3%, - это плата за риск в отношении бюджета через 8-10 лет.
    По нашим оценкам, в будущем году инфляция составит порядка 12%, значит, доходность составит 14-14,2%, а для <длинных бумаг> - 15-16,5%, что нормально для рынка. Вот примерно на такой уровень доходности мы рассчитываем и предполагаем, что такая доходность устроит рынок.

    Об одном очень важном субъекте рынка, о Пенсионном фонде РФ. Меня удивляет истерический тон публикаций о нем. Пишут, что будто бы деньги пенсионеров либо вложат в какие-то бумаги корпораций, где их украдут, либо вложат в государственные ценные бумаги, где их не то <задефолтят>, не то будут мало платить. Все это истерика, не имеющая ничего общего с действительно серьезной проблемой размещения средств пенсионеров на финансовых рынках.
    Задача ставится гораздо шире, чем просто обеспечение будущих доходов пенсионеров. Речь идет о создании института управляющих компаний, регулируемых рыночным законодательством, о формировании инвестиционных портфелей, в которых будут учитываться все возможные риски.
    Такие портфели должны содержать все разрешенные активы. Это не только и даже не столько государственные ценные бумаги, сколько бумаги хороших корпораций - на первых порах скорее всего <голубых фишек>. Я думаю, что сначала это должны быть активы с фиксингом: заемные, облигации. Инвестиции в капитал более волатильны и менее предсказуемы - финансовые рынки всего мира трясет, и нас трясет вместе с ними.
    В то же время выход такого существенного инвестора, как пенсионный фонд, на рынок государственного внутреннего долга - это совсем не шуточное мероприятие. Очень важно, чтобы этот инвестор <не затоптал> всех остальных участников рынка, чтобы он не навязывал государству условий и чтобы государство не диктовало ему условий, чтобы цена формировалась из соотношения спроса и предложения и существующих макроэкономических условий.
    Как известно, действующее пенсионное законодательство предполагает, что часть накопительной пенсионной системы будет размещена на рынке государственного внутреннего долга. Пенсионный фонд вложил туда чуть больше 10 млрд руб., и мы сознательно публично говорим об этом. Речь идет о средствах, накопленных за полугодие.
    Мы не размещали их на аукционах, чтобы не <задавить> рынок, а использовали взвешенные оценки по сделкам. На начальном этапе возможно использование такого механизма. Но в перспективе должна быть создана управляющая компания, которая будет постоянно работать на рынке. Это будет крупный инвестор, работающий на цивилизованных условиях. Мы надеемся, что пенсионерам будет обеспечена доходность вложений, которая реально складывается на рынке, и что средства пенсионеров будут хеджированы.

    Теперь об остальных сегментах рынка. Минфин как эмитент рынка государственного внутреннего долга заинтересован в том, чтобы на других сегментах был порядок. Как известно, рынок государственного внутреннего долга критиковали как никакой другой.
    Тем не менее и восстанавливается он опережающими темпами и технологически остается ведущим, что абсолютно неправильно. Рынок внутреннего государственного долга сейчас раз в 15 больше, чем рынок бумаг субъектов Федерации. Пока на последнем присутствуют всего 7-8 эмитентов, бумаги которых действительно ликвидны, известны рынку и имеют дос-таточно прозрачную структуру выпусков.
    И все-таки мы думаем, что буду- щее - за рынком субфедеральных облигаций. Бюджеты субъектов Федерации должны крепнуть, и они крепнут. Крепнет бюджетное законодательство, это означает, что регионы могут, должны и будут занимать на инвестиционные цели.
    Мы предполагаем, что в следующем году этот рынок вырастет не меньше чем на 50%. Наше мнение подкреплено расчетами. Мы исходим из того, как выглядят бюджеты и какие возможны дефициты.
    В последнее время мы приложили массу усилий, чтобы урегулировать все проблемы с неплатежами субъектов Федерации и <львиную долю> этих проблем решили. Если год назад половина субъектов
    Федерации имела неурегулированные долги, то сегодня таких единицы.
    При всех своих недостатках бюджетное законодательство и сегодня предоставляет регионам возможности для развития. Я не раз говорила о необходимых изменениях в статьях Бюджетного кодекса, которые более подробно опишут права субъектов Федерации в части привлечения средств, пропорций между долгом, заимствованиями, расходами на обслуживание долга и собственными средствами, которые субъект Федерации собирает в виде налогов или налоговых платежей. Исходя из того, что в Бюджете-2003 все это будет прописано более подробно и четко, я предполагаю, что этот рынок будет развиваться.
    Может быть, я преувеличиваю роль бюджетной системы, но, как показывает практика последних лет, бюджет является очень важным инструментом для формирования собственной заемной политики.
    Любое заимствование - это отложенные налоги, и существует прямая зависимость между налогами, поступающими в соответствующие уровни бюджетной системы, и заимствованиями. Поднимать ли налоги или занимать, а потом отдавать за счет тех же налогов? Все это следует просчитывать и учитывать в политике, определяемой субъектом Федерации.
    Конечно же, должна развиваться активность муниципальных образований. Я имею в виду прежде всего города районного подчинения. Очень медленно идет этот процесс, но все-таки идет. Сейчас мы получаем соответствующие проспекты эмиссии. В следующем году их будет больше, судя по тому, сколько муниципальных образований имеют нормальные бюджеты и полное право занимать под определенные инвестиционные программы.
    Программы эти в определенной мере социальные, но, тем не менее, дадут и финансовую отдачу. Среди потенциальных муниципальных заемщиков мелких городов, конечно, нет. Свои проспекты предоставляют города довольно большие, есть города-<миллионники>. Но положение с бюджетом у всех различное. Есть крупные города, которые вполне в состоянии рассчитаться.
    Очень важно, чтобы развивалась соответствующая инфраструктура рынка, чтобы появились посредники, которые будут не только помогать в торговле бумагами, но и раскрывать необходимую информацию, продвигать эти финансовые продукты на рынок. Для посредников это непростое дело - сегодня на этом сегменте заработаешь не слишком много, но зато можно создать себе репутацию первопроходца.

    В экономической классике связь между налогами и заимствованиями очень подробно представлена в первом томе <Капитала>. Теория о соотношении внешних и внутренних заимствований была подробно описана С. Витте в 1902 г.
    Она выглядит следующим образом: если у государства не хвата-ет собственных средств для раз-вития экономики, то целесообразно, рационально и правильно привлекать иностранный капитал в промышленность и в экономику. Иностранный капитал привносит в экономику определенность. Он заинтересован в политической и экономической стабильности в той стране, куда он инвестировал.
    Что касается заимствований в государственную казну, то стыдно для великой страны, коей является Россия, привлекать капиталы с Запада, потому что любые капиталы, которые привлекает государство, в конечном итоге создают риски политической зависимости и нестабильности, потому что эти капиталы в первую очередь <бегут> из страны, а когда речь заходит о ре-структуризации долгов, выставляются политические условия. Единственный случай, когда мы не получили серьезных политических издержек, это, пожалуй, кризис 1998 г. Инвестор понял, что Россия в конечном счете расплатится в любой ситуации и что ее уже невозможно <держать за горло> так жестко, как это было в 1991-1992 гг. В дальнейшем, я надеюсь, что мы будем более внимательно учитывать опыт наших предшественников.
    К недавнему 200-летию Минфина мы выпускали 4-томный сборник <История Российского государства с 1802 по 2002 год>. В процессе работы над статьями я заглянула в сборник, выпущенный к 100-летию Минфина. Я прочла все, что касается долга, и нашла совершенно замечательные вещи.
    Например, в 1802 г. столоначальник, занимавшийся государственными займами, получил указание от главного казначея скупить подешевевший долг в гульденах и разместить подорожавший германский заем.
    Наши предки управляли долгом, руководствуясь здравым смыслом и арифметическими расчетами. При этом они сильно не суетились и не считали, что долги - это главная проблема страны.
    Как я заметила, основной задачей они все-таки считали стратегическую сбалансированность налогов, которые должны быть понятны и хозяйственнику, и государству.
    Наша страна прошла через войны и катаклизмы. Ей приходилось много и дорого занимать, были эпизоды отказа от расплаты по своим долгам. Как известно, это не стало решением многих финансовых проблем. Надеюсь, что, руководствуясь накопленным опытом, мы предусмотрели в бюджетах 2002 и 2003 гг. то, что будет исполняться.