По нашему мнению, важным средством решения территориальных социальных проблем привлечения средств в необходимые инвестиционные проекты могут стать муниципальные ценные бумаги, в том числе облигации муниципальных займов, являющиеся ценными бумагами, выпускаемыми муниципальными органами власти. До настоящего времени <муниципальными> считались облигации, которые выпускали субъекты РФ (области, края, национальные образования), что, по нашему мнению, является принципиально неверным. Это в немалой степени было обусловлено полным отсутствием действительно муниципальных ценных бумаг. Ситуация стала меняться только в последние два-три года.
    Существующая юридическая база позволяет местным органам власти использовать ценные бумаги как важную составную часть инвестиционной политики муниципалитетов для управления и развития социальной сферы подведомственной территории. Статья 36, гл. 5 закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. <Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации> содержит положение о том, что <в доходы местных бюджетов зачисляются... поступления от местных займов>, а ст. 42 этого же закона органам местного самоуправления дает право выпускать муниципальные займы.
    Еще раньше федеральным законом № 1550-1 от 6 июля 1991 г. <О местном самоуправлении в Российской Федерации> было установлено, кто может принимать решение о выпуске и размещении займов. Бюджетный кодекс РФ (в редакции от 5 августа 2000 г.) установил в числе прочего, что обслуживание и погашение муниципального долга финансируется исключительно из местных бюджетов, а также определил ряд других принципиальных вопросов муниципальных ценных бумаг; федеральный закон № 136-ФЗ от 29 июля 1998 г. <Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг> регулирует основные моменты выпуска, регистрации и обращения муниципальных ценных бумаг.
    Зарубежный опыт выпуска муниципальных займов, дореволюционный опыт России, а также практика выпуска облигаций субъектами РФ за последние годы, опыт реструктуризации различных долгов российских регионов позволяют сделать вывод о возможности выпуска муниципальными органами власти облигаций для финансирования своей социальной инфраструктуры.
    У муниципальных образований даже при небольшой численности населения, но территориально обособленных, больше шансов успешно осуществить выпуск облигаций, чем у муниципалитетов, расположенных в крупном или среднем по численности городе. Это связано с тем, что в первом случае предприятия или учреждения социальной инфраструктуры носят более обособленный характер, чем в условиях города, где объект, находящийся на одной территории, обслуживает население, проживающее в других муниципальных образованиях.
    С учетом специфики работы предприятий и учреждений социальной инфраструктуры, небольшой численности населения, необходимости долгосрочных вложений, публичности, прозрачности и контроля займов можно придти к выводу, что основным приобретателем муниципальных ценных бумаг должно стать население, чьи денежные средства могут послужить основой для финансирования и инвестирования в муниципальное хозяйство, прежде всего в объекты жилищно-коммунальной сферы, образования, культуры, здравоохранения, спорта.

    Для того чтобы муниципальные ценные бумаги стали существенным каналом привлечения денежных средств для финансирования социальных объектов, нами сформулированы организационно-методические принципы, которые заключаются в следующем.
    1. Разработка порядка взаимодействия всех заинтересованных сторон в процессе решения проблем с исполнением муниципальными органами своих обязательств. Речь идет о том, что привлечение инвестиций возможно только при наличии институциональных механизмов защиты прав кредиторов и инвесторов, финансирующих органы местного самоуправления, в том числе и через облигационные займы. По аналогии с зарубежными странами должен быть принят закон о банкротстве местных (муниципальных) органов, позволяющий взыскивать долги, создавать ответственность, не препятствуя продолжению местными (муниципальными) органами выполнению своих основных функций.
    2. Формирование на региональном уровне и доведение до местных (муниципальных) органов программы конкретных инвестиционных проектов, реально способствующих благоустройству территории, работе жилищно-коммунальных служб, развитию системы дошкольного образования и проведению детского досуга и многому другому. Это потребует не только доработки уже имеющейся программы, но и внесения изменений в существующую законодательную базу.
    Еще раз повторим нашу точку зрения: заимствования местными органами власти должны осуществляться преимущественно для финансирования инвестиционных программ, проектов и конкретных объектов, а не быть бюджетозамещающими или связанными с кассовыми разрывами при исполнении бюджета. Это находится в некотором противоречии с бюджетным законодательством, провозгласившим возможность заимствования только на покрытие бюджетного дефицита. До тех пор пока не будет изменено законодательство, выпуск муниципальных облигаций могут проводить муниципальные предприятия социальной сферы, в том числе и под гарантии муниципалитетов и соответсвующие статьи бюджета, а также с указанием постоянных источников покрытия осуществленных займов. Таким образом, заимствования могут производить муниципальные органы, работающие предприятия социальной сферы или предприятия, созданные специально для реализации проекта.
    3. Повышение уровня муниципального менеджмента. Задача приведения в соответствие компетенции местного самоуправления и имеющихся, а тем более планируемых на будущее финансовых ресурсов является одной из важнейших.
    Выпуск и обращение муниципальных облигаций даже с учетом привлечения специализированных фирм, работающих на рынке ценных бумаг, требуют адекватного понимания муниципальными служащими фундаментальных основ теории и практики муниципальных финансов. В частности, для того чтобы правильно определить на стадии инвестиционного проектирования, как будет происходить размещение ценных бумаг: посредством биржевого размещения или андеррайтинга.
    Не менее важным является вопрос, должен ли эмитент сам заниматься подготовительной работой по выпуску и размещению облигаций или целесообразнее обратиться к компании-менеджеру, т.е. руководство муниципалитета должно иметь соответствующие квалификацию и подготовку. (На наш взгляд, целесообразно в существующие системы повышения квалификации работников муниципалитетов включить разделы по муниципальным финансам.)
    4. Создание системы мониторинга и контроля за муниципальными заимствованиями в целом и муниципальными облигационными займами в частности. Контроль за муниципальными финансами должны осуществлять как вышестоящие органы управления, так и специальные наблюдательные комитеты (если речь идет о муниципальных займах), и советы кредиторов (если речь идет о прямом заимствовании). По нашему мнению, целям контроля отвечало бы и объединение основных муниципальных программ и проектов в рамках специального документа либо в виде отдельной бюджетной строки или статьи в бюджете, или в рамках АПКВ (адресной программы капитальных вложений).

    Муниципальные облигации для развития социальной инфраструктуры могут иметь в качестве источников погашения не только денежные средства, но и различное натуральное погашение, в том числе в виде зачетов за местные налоги, получения льгот при пользовании местными социальными объектами и многого другого. Следует отметить, что местные региональные инвестиционные облигационные займы ->жилищные>, <телефонные> и другие - <товарные>, имеющие социальную направленность, были одними из первых региональных займов, реализованных в России.
    Для выпуска муниципальных облигаций в РФ в настоящее время складываются достаточно благоприятные условия.

    Опыт западных стран с рыночной экономикой, накопленный в течение многих десятилетий, показал, что муниципальные облигации играют важную роль в экономике этих государств, например в США в конце 90-х годов муниципальные облигации составляли примерно 13% всего рынка облигаций6. В Бельгии даже культурно-языковые сообщества выпускают собственные ценные бумаги, средства, привлекаемые от их размещения, идут главным образом на развитие культуры, образования и средств массовой информации. Французское культурно-языковое сообщество, а также фламандский и валлонский регионы предпочитают выпуск среднесрочных ценных бумаг, а последний - как более стесненный в средствах - также и долгосрочных облигаций7.
    По состоянию на начало 2000 г. общее число выпусков муниципальных облигаций в США, например, составляло 1,5 млн выпусков, в том числе на местные власти округов, муниципалитетов, городов, школьных и специальных районов приходилось подавляющее число выпусков, более 60% муниципальных органов власти в США имеют опыт размещения и обслуживания долговых ценных бумаг8.
    Нью-Йорк эмитирует адресные займы на жилищное строительство. Адресность заключается в том, что все средства, поступающие по этой категории облигаций, направляются на муниципальное жилищное строительство. Покрытие такого займа обеспечивается за счет налога на недвижимость, который собирает Нью-Йорк9.
    В Нидерландах благодаря законодательно закрепленной системе, гарантированной платежеспособности муниципалитетов в соответствии с нормативами Центрального банка страны, муниципальные облигации имеют нулевой риск. Рейтинг муниципальных облигаций и облигаций финансовых институтов, осуществляющих централизованные заимствования от имени муниципалитетов для покрытия их капитальных расходов, имеют наивысшую категорию (Ааа и ААА) и приравниваются к международному кредитному рейтингу страны в целом10.
    Облигационные займы покрывают около 5% всей задолженности муниципалитетов Нидерландов (в стране их насчитывается более 500; в последние годы их удельный вес быстро растет)11. Население страны давно и активно инвестирует свои сбережения в различные ценные бумаги.
    Похожая ситуация наблюдается практически во всех экономически развитых странах Запада.
    Целесообразно было бы использовать также богатый опыт выпуска муниципальных займов, дореволюционной России. Доходность муниципальных облигаций варьировалась от 3 до 7% годовых, а сроки составляли в среднем 4-35 лет.
    Средства от займов направлялись на строительство городских объектов и развитие коммунального хозяйства: мощение улиц (Киев, 1884 г.), прокладка трамвайных линий и изготовление подвижного состава (Москва, 1909 г.), строительство городской электростанции (Киев, 1909 г.). Займы обеспечивались доходами от работы высоко рентабельных коммунальных предприятий. Петербургские займы были одними из самых продолжительных (табл. 1).

    В целом в 1913 г. 65 городов страны с населением более 5 тыс. человек (только они могли выпускать ценные бумаги) имели 159 облигационных займов, но общий объем российских городских займов был все же крайне мал и, как правило, не превышал городского бюджета (табл. 2).

    Существующий уровень муниципальных финансов, их место в финансовой системе страны, особенно в крупных городах (доля бюджетов 111 муниципальных образований Санкт-Петербурга в 1999-2001 гг. составляла примерно 2-3% всего городского бюджета), не позволяет говорить о ценных бумагах муниципалитетов как о решающем финансовом источнике, средстве для решения накапливавшихся годами проблем.
    В то же время уже сейчас необходима разносторонняя работа по использованию в будущем муниципальных облигаций для привлечения средств инвесторов, в первую очередь населения, для решения социальных проблем территорий.
    С учетом возможностей заимствования муниципальными образованиями в условиях нового законодательства в 2001 г. нами был проведен анализ бюджетов 111 муниципальных образований Санкт-Петербурга на предмет выпуска ими собственных облигаций12 (табл. 3).

    Данные таблицы показывают, что в настоящее время только незначительному числу муниципальных образований Санкт-Петербурга целесообразно выпускать свои облигации. Расчеты показали, что это имеет смысл только двум последним группам, у которых общий размер заимствований может быть соответственно 8,5 млн руб. и 15,3 млн руб. на одно муниципальное образование. По аналогии можно заметить, что практика выпуска корпоративных облигаций подобной величины имеется. Так, например, корпоративные облигации, выпущенные Санкт-Петербургским хлебобулочным объединением <Пекарь> и размещенные на Санкт-Петербургской валютной бирже, составляли 25 млн руб. (1-й выпуск) и 14 млн руб. (2-й выпуск). Примеры небольших по объему выпусков облигаций есть и на других предприятиях и организациях Российской Федерации.
    Еще раз следует подчеркнуть, что выпуск муниципальными образованиями облигаций в ближайшие годы не может носить массового характера, а конкретные случаи эмиссий будут носить единичный характер, но все равно было бы неправильным допустить полное отсутствие работы в этом направлении деятельности.
    Скорее, наоборот, выбор 3-4 муниципалитетов и прохождение всего процесса эмиссии облигаций в качестве пилотного проекта позволит отработать механизм выпуска ценных бумаг, отметить проблемные точки, дать предложения по их устранению. Причем на всех уровнях государственного управления уже сейчас, по нашему мнению, предстоит большая работа.

    Подготовка муниципальными образованиями выпуска облигаций приведет в том числе к их большей прозрачности для инвесторов и проживающего в муниципалитете населения, которое в свою очередь также может стать важным инвестором муниципальных проектов и программ.
    Работа по эмиссии муниципальных облигаций, как составная часть работы по развитию социальной сферы муниципальной территории, включает в себя следующие основные этапы.