Государство и бизнес: опыт партнерства в условиях рыночной экономики. Обзор международной практики

Современная экономика, по своей сути является смешанной экономикой. Приватизация, ставшая в последние годы заметным явлением в целом ряде стран, лишь увеличивает степень этой <смешанности>, а разнообразие форм приватизации влияет на организационные аспекты объединения частного капитала и государства. Сама приватизация - это путь к организации партнерства между государством и бизнесом, более того, опыт приватизации во многих странах мира заставляет государство переосмысливать традиционные методы приватизации и искать способы управлять государственной собственностью совместно с частными владельцами.

ПАРТНЕРСТВО ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА

    Партнерство государства и бизнеса (Private Public Partnership, PPP), формируясь в развивающихся странах на этапе массовой приватизации, а в развитых странах - в постприватизационный период в процессе осуществления государством управления имуществом, сегодня принимает различные формы: управленческие контракты, концессии, совместные предприятия, и распространяется на многие виды экономической деятельности, затрагивая сферу транспорта, производства, даже социальную сферу.
    В отдельных странах побудительные мотивы переосмысления деятельности государства в сфере управления обществом и экономикой были различны. При этом задача создания <эффективного государства> часто была реакцией на существенные экономические потрясения. Так, например, случилось в Японии, Италии, Новой Зеландии, в целом ряде стран Юго-Восточной Азии, так происходит и в России.
    В рамках партнерства государства и бизнеса объединяются частные и государственные ресурсы и активы, разделяются полномочия, таким образом, чтобы усилия одного партнера служили интересам другого. Обычно каждый партнер получает доход пропорционально своим <инвестициям>. Такие <предприятия> отличаются от типичных форм подряда частных предприятий для выполнения тех или иных работ для государства: частный партнер осуществляет значительные, причем достаточно рискованные инвестиции, а государство получает дополнительный доход или возможности для предоставления общественных услуг без дополнительных расходов и платежей партнеру. Одним из средств, обеспечивающих партнерство, может быть, например, лизинг1.
    Как следует из опыта большинства стран-членов ОЭСР, при реформировании системы государственного управления экономикой особое внимание должно уделяться оценке предпринимаемых государством действий и поиску форм и путей влияния на экономику, альтернативных прямому регулированию. Одной из таких альтернатив являются инновационные формы частного и государственного партнерства, в рамках которого государство играет роль инициатора и учредителя2.

ПРАВИТЕЛЬСТВО ДЕЛЕГИРУЕТ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫМ МЕНЕДЖЕРАМ

    Идея партнерства государства и бизнеса, как показывают обзоры ОЭСР, коренится в общем осознании правительствами многих государств необходимости делегирования ответственности по принятию управленческих решений и управлению связанных с этим ресурсами профессиональным менеджерам. Такое делегирование во многих странах начиналось с создания специальных институтов, организационно отделенных от государства. Подобные институты в зависимости от законодательства различных стран существуют в разных формах: агентства (например,
    в США, Швейцарии, Нидерландах, Великобритании); государственные предприятия (особенно велико их значение в скандинавских странах, например в Швеции); акционированные организации или государственные корпорации (Италия, Новая Зеландия). В Великобритании более 2/3 государственных служащих работает в агентствах3. В России наиболее близкий к международному опыту пример - Российский фонд федерального имущества.
    Вместе с тем такая форма делегирования управленческих полномочий не лишена противоречий и недостатков.

Прежде всего <децентрализация> государственных функций путем создания независимых агентств ставит вопрос об их подотчетности налогоплательщикам, о стройности и прозрачности всей бюджетной системы. Деятельность государственных предприятий будет связана с формированием и движением внебюджетных доходов, при этом наряду с определенным повышением эффективности существенно теряется управляемость бюджетной системы и создаются угрозы для неконтролируемого использования бюджетных средств, следовательно, средств налогоплательщиков. Именно поэтому и в России, и в других странах предпринимаются серьезные усилия для установления рычагов финансового контроля. Во многих странах, имеющих совершенно различные уровень развития и структуру государственного управления (США, Финляндия, Мексика, Турция), проводятся реформы в области финансовой отчетности и обеспечения прозрачности всей финансовой системы.

Другой проблемой делегирования полномочий государства на уровень агентств и специальных государственных учреждений является их <привязанность> к бюджетным ресурсам. Казалось бы, создавая такие агентства, государство модернизирует и делает более эффективным процесс управления той или иной важной для государства отраслью. Однако часто оказывается, что типичные управленческие функции требуют меньших финансовых средств, чем контроль и надзор за результатами делегирования этих функций различным, даже государственным, агентствам.
В качестве варианта решения данных проблем во многих странах мира тенденция делегирования функций государства агентствам постепенно трансформируется в тенденцию их коммерциализации путем формирования устойчивых форм партнерства государства и частных предприятий.

КОММЕРЦИАЛИЗАЦИЯ, ПРИВАТИЗАЦИЯ, ПАРТНЕРСТВО

    Коммерциализация выполняемых государством функций привносит в процесс государственного управления принципы рыночной экономики. Коммерциализация отдельных государственных функций может быть результатом общего изменения концепции государственного управления (Великобритания, Новая Зеландия), а может быть неким дополнительным элементом к уже сложившейся системе, позволяющим <точечно> повысить эффективность государственного управления4.
    Одной из наиболее распространенных форм коммерциализации являются контракты и подряды для бизнеса со стороны государства.
    В странах ОЭСР виды контрактов очень разнообразны: от уборки помещений, печатания документов, содержания зданий и оборудования, до более сложных и стратегических форм услуг, таких как предоставление информации, аудит и даже тренировки летного состава в авиации. С 1992 г. в Великобритании осуществляется исследование результатов подряда коммерческих организаций для государственных нужд (подобные подряды позволяют экономить до 15-20% государственных расходов)5.
    В Новой Зеландии получил распространение другой вид коммерциализации государственных функций, а именно <корпоратизация> целых департаментов правительства, которые отвечают за производство товаров и услуг в области электроэнергетики, лесного хозяйства, почтовых услуг. В гораздо большем числе стран наиболее распространенной формой коммерциализации функций государства стала приватизация государственных предприятий. Однако отнюдь в не меньшем числе стран, даже в тех, которые прошли через массовую приватизацию, растет число форм совместных предприятий государства и бизнеса, причем ориентированных не просто на делегирование или передачу тех или иных функций от государства бизнесу, а на привлечение долгосрочных инвестиций в экономику в целом, в инфраструктуру ради долгосрочного роста стоимости активов и эффективности их использования.

ОТ ПРИВАТИЗАЦИИ ДО ПОЛНОЦЕННОГО СОТРУДНИЧЕСТВА

    Исследователи массовой приватизации называют в качестве одного из ее недостатков - риск формирования предприятий <без хозяина> или <предприятий-сирот>. Это мотивируется тем, что наличие массового мелкого акционера фактически означает отсутствие реального хозяина на предприятии. Как утверждает сотрудник департамента развития частного сектора Всемирного банка Стюарт Бэлл, <происходит такая диффузия собственности, которая исключает наличие доминирующего владельца, способного организовать хорошее управление предприятием>. По его мнению, лучший путь обеспечить эффективное корпоративное управление - это сохранить большинство акций для ключевого инвестора6. Надо признать, данный вывод не только весьма любопытен, но и в определенном смысле противоречив. Дело в том, что опыт массовой приватизации во многих странах мира, в том числе в России7, показывает, что в ходе ваучерной приватизации массовая акционерная собственность не формируется, а происходит вполне явная концентрация собственности. Ярким примером такой концентрации на фоне массовой приватизации является опыт Южной Кореи, где 10 семей имеют порядка 30% общей рыночной капитализации предприятий этой страны8.
    Однако чрезмерная концентрация собственности, как отмечают исследователи, также часто создает проблемы. Прежде всего это проблема обретения высококонцентрированным бизнесом политической силы, как и использование политическими силами концентрации бизнеса, например участие политических партий в контроле за корпорациями.
    На Тайване одна из крупнейших политических партий - Куоминтаг (Kuomintag) имеет контрольный пакет в 155 компаниях, часть из которых действуют за пределами страны. Эти владения включают небольшие текстильные предприятия, фармацевтический бизнес, а также <сильно защищенные финансовые олигополии>, обладающие эксклюзивными правами на весьма широкий набор инвестиционных операций9. Существенные пакеты предприятий принадлежат одной из главных политических партий Малайзии - Малайзийскому Индийскому Конгрессу. Такое развитие событий негативно влияет на правовую систему и сдерживает защиту прав миноритарных акционеров, т.е. тех самых, которые составляют основу массовой приватизации.
    Кроме того, в целом уровень концентрации капитала сокращается по мере роста уровня экономического развития стран. Получается своего рода замкнутый круг: чтобы стране стать богаче, необходимо проведение реформ государственного управления, развития рынка, приватизации, однако именно эти процессы так или иначе ведут к концентрации капитала, который сдерживает дальнейшее развитие <эффективного государства>. Более того, на промежуточных стадиях перехода от государственной собственности к массовой собственности, от массовой собственности к высококонцентрированной, а затем вновь к массовой собственности, но на новом качественном уровне (когда эффективен фондовый рынок, высока инвестиционная активность населения, развивается устойчивый класс мелких инвесторов и акционеров) возникает и совершенно новое явление - диффузия относительно крупных собственников, каждый из которых не обладает решающим влиянием на управление предприятием.
    Диффузия собственников, претендующих на контроль, но не имеющих его, означает весьма острую борьбу за передел собственности, борьбу, в которую вовлекается государство. Вольно или невольно государство становится заложником этой борьбы и эффективность государства резко сокращается. Это совершенно четко прослеживается на примере России, где само государство становится одним из тех акционеров, которые не являются ни массовыми, ни контролирующими собственность.
    Одним из средств защиты инвесторов в условиях диффузии собственности, в том числе и тогда, когда контрольным пакетом не обладают даже сравнительно крупные собственники и государство, являются четкие и жестко контролируемые правила корпоративного управления. Кодексы корпоративного управления особенно в этих условиях становятся весьма убедительным для государства средством регулирования экономики ради защиты прав государства как собственника.
    Другой формой защиты от последствий диффузии собственности являются различные формы партнерства государства и частного бизнеса в части привлечения инвестиций, контроля за инвестициями, развития предприятий, совершенствования управления ими, обновления активов и повышения эффективности государственного управления в целом. Причем внедрения правил корпоративного управления, а также формы партнерства государства и бизнеса не только не противоречат, но и дополняют друг друга.
    Группа собственников с заранее определенной долей участия в предприятии для каждого может сформироваться осмысленно или случайно в результате некоторого объективного процесса перераспределения собственности. И в том, и в другом случае собственники будут заинтересованы в качественном корпоративном управлении. Однако в первом случае это будет осознанным стремлением партнеров развивать, по существу, совместное предприятие, во втором - защитной реакцией от возможного произвола менеджеров, на которых ни один из собственников повлиять не может, а договориться друг с другом практически невозможно из-за высокого уровня диффузии собственности либо наличия конкурирующих интересов.
    С помощью менеджмента отдельные владельцы пытаются перераспределить в свою пользу контроль над предприятием, используя при этом вывод активов, различные мнимые сделки с акциями, формы доверенностей и даже воздействие на регистраторов, которые ведут реестр акционеров. В конечном счете правила корпоративного управления соблюдает не менеджмент, а те крупные акционеры, которые и определяют избрание и назначение менеджмента. Именно поэтому нарушение прав акционеров происходит прежде всего там, где нет четкого устойчивого центра влияния на менеджмент, как нет и устойчивого центра собственности.
    То, что это стороны одного процесса, наглядно демонстрируют усилия многих стран мира (где существуют предприятия смешанной собственности) по включению государства в процесс корпоративного управления. Например, на конференции ОЭСР <Корпоративное управление государственных предприятий в Китае> представитель Греческой телекоммуникационной компании (Hellenic Telecommunications Organization), приводя пример структуры собственности этой организации (51% принадлежит частным инвесторам, а 49% - государству), по существу, указал случай эффективного функционирования совместного государственного и частного холдинга10. Иначе и быть не может, так как участие государства в корпоративном управлении на базе своего партнерства с частным бизнесом и дает в результате именно консо-лидированную бизнес-организацию, способную не просто функционировать, но развиваться и привлекать инвестиции.
    В настоящее время в различных странах мира можно найти множество примеров такого рода совместных холдингов и совместных предприятий. Попытка же рассмотреть данные предприятия в динамике сразу же выводит на проблему именно партнерских отношений, т.е. проблему развития, эволюции приватизированного предприятия со смешанной структурой собственности к совместному предприятию, к партнерству, к динамичному холдингу.

ОРГАНИЗАЦИЯ СОВМЕСТНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ И ХОЛДИНГОВ С ГОСУДАРСТВЕННЫМ УЧАСТИЕМ

При создании холдинговой компании в отдельную организацию целенаправленно выводятся управленческий контроль и контроль за собственностью. Холдинговая компания фокусирует свою деятельность на повышении эффективности управленческого процесса. Это путь к консолидации финансовой отчетности, к четкому выделению центра прибыли, а следовательно, и центра привлечения инвестиций. Что здесь имеет принципиальное значение?

Организационное выделение функции управления операционными рисками, в том числе обеспечение необходимой, консолидированной прибыли, общей стратегии развития. Это само по себе предполагает и диверсификацию активов, и привлечение инвестиций.

Организационно-правовая идентичность, т.е. оформленная организационно <группа реализации проекта> (project unit, specialized purchase vehicle), как правило, самостоятельное юридическое лицо, прежде всего корпорация, осуществляющая управление операционными рисками и привлекающая инвестиции.

Определение и распределение между участниками финансовых и инвестиционных обязательств, т.е. правила формирования капитала организации, формы финансирования (долговые обязательства, акции, собственные средства, гарантии, налоговые льготы и т.д.), структура собственности.

Обязательства в отношении имущественных прав и собственности, т.е. формирование центров акционерного контроля, защита интересов отдельных групп собственников или партнеров, преимущества при купле/продаже имущественных прав, распределение доходов от собственности и взаимные интересы.
<     Примеры из мировой практики
    Пожалуй, наиболее яркие примеры дают США и Великобритания, страны классической рыночной экономики, где при этом государство остается владельцем значительной собственности, требующей надлежащего управления.
    В США, по признанию Американской счетной палаты (General Accounting Office, GAO), государство является, по существу, крупнейшим в мире собственником.
    Проблема управления этой собственностью встала еще в XIX в.
    В наше время в США динамично растет число контрактов, заключаемых государственными агентствами или правительствами штатов с частными управляющими компаниями. Так, с 1994 г. в Чикаго более 40 отдельных функций, традиционно исполняемых городскими властями, переданы частным компаниям11. В целом еще в середине 90-х годов в США контракты с частными компаниями по управлению государственной собственностью имели место в таких сферах деятельности, как услуги, в том числе социальные, образование, здравоохранение, транспорт, управление исправительными учреждениями12.
    В Великобритании развитие партнерства государства и бизнеса стало, по существу, национальной программой, получившей наименование <Инициатива частного финансирования> (Private Finance Initiative). Данная инициатива оказалась своего рода катализатором общего развития всех видов партнерства государства и бизнеса. Данная инициатива была заявлена в 1992 г., а в 1998 г. в значительной мере модернизирована. Ее суть в конечном счете сводится к разработке детальной стратегии передачи отдельных государственных функций частному бизнесу прежде всего в сфере управления собственностью.
    Особенностью данной инициативы является сфокусированность на привлечении частных инвестиций в проекты, собственником которых остается государство. Список проектов достаточно велик, среди них: управление лондонским метро; привлечение частного партнера для управления Национальной службой авиадиспетчеров; строительство транспортных коммуникаций, тоннелей; осуществление инвестиционных государственных проектов в развивающихся странах; проекты в энергетике, здравоохранении; управление и строительство гидротехнических объектов.
    Во Франции контракты, в том числе концессии, получили распространение в сфере платных дорог и городского водоснабжения; в Испании, Португалии, Финляндии - управления платными дорогами; в Ирландии, Нидерландах, Австралии, Греции - строительства и управления объектами транспортной инфраструктуры; в Японии - управления энергетическими и очистными объектами и т.д.13
    Наиболее распространенной формой финансовой организации партнерств стало формирование отдельных так называемых проектных единиц или групп реализации проектов в виде отдельных самостоятельных юридических лиц. Совместные предприятие частных компаний и государства имеют место, например, в Великобритании, где подобные совместные предприятия часто носят форму так называемого <специального инвестиционного средства> (Specialized Purchase Vehicle, SPV), которые создаются партнерами для того, чтобы привлекать инвестиции, затем перераспределять их на финансирования проекта, аккумулировать доход от реализации проекта и соответственно распределять доход среди участников.
    Классическим примером совместного предприятия государства и частного бизнеса в сфере транспортной инфраструктуры стало образование в 60-х годах по решению Конгресса США <Нэшнл Рэйл Песенджерс Корпорейшн> (National Rail Passenger Corp.), известной сегодня как <Армтрэк> (Armtrack), - по существу, монополии в сфере пассажирских железнодорожных перевозок в Америке14.
    Совместные, по сути, холдинговые компании охватывают различные отрасли. Интересен опыт структурирования партнерств государства и бизнеса в отрасли, производящей фосфаты и фосфатные удобрения. Так, в Иордании компании по производству фосфатов не подлежат приватизации, однако
    законы рынка и текущая экономическая конъюнктура заставляют государство идти на создание альянсов с частным капиталом. В конце 2000 г. было объявлено о создании совместного предприятия между крупнейшими норвежскими концернами <Норск Гидро> (Norsk Hydro), <Джордан Фосфэйт Майнс> (Jordan Phosphate Mines) и <Эраб Поташ Кампаниз> (Arab Potash Companies). Норвежская сторона приобретает 60% акций совместного предприятия, а компании Иордании - 40%, при этом одновременно участники проекта создают международную фирму по производству и экспорту удобрений15. Другой проект - продажа концерну из Саудовской Аравии <Сауди Бэйзик Индастриз Кампани> (Saudi Basic Industries Company) другой иорданской компании в сфере производства фосфатов <Джорданиан фосфорик эсид мэньюфэкчуринг фэктори> (Jordanian phosphoric acid manufacturing factory)16. При этом следует заметить, что во всех упо-мянутых иорданских компаниях го-сударство участвует через <голов-ной холдинг> <Джорданиан Фосфэйт Кампани> (Jordanian Phosphate Company).
    В результате таких сделок <пирамида> корпоративных связей, включающих партнерства с частным бизнесом, в том числе с иностранными партнерами, оказывается достаточно гибкой. Государство может идти по пути создания совместных предприятий на самом нижнем уровне участия, может частично приватизировать компании <второго уровня>. Приватизация холдинга первого уровня также возможна, хотя и зависит от политических решений.
    В Мексике, в другой не менее важной отрасли химической промышленности - нефтехимии, еще в 1998 г. было признано целесообразным перевести 11 государственных нефтехимических комплексов под управление смешанного <партнерства> (читай - холдинга), где государственная доля составляла бы 51%, а доля частных партнеров - 49%17.
    Формой объединения государственных и частных имущественных прав и капитала могут быть специальные инвестиционные фонды, учреждаемые государством. В такие фонды первоначально передаются акции, принадлежащие государству, затем акции самого такого фонда размещаются среди международных институциональных и частных инвесторов. Фонд передается в управление профессиональным менеджерам. Особенно удобно применение такой схемы в условиях, когда государству принадлежат миноритарные пакеты акций.
    Наиболее яркий пример - фонд, созданный в 2000 г. в Марокко.
    В ходе проводимой с 1993 г. приватизации в Марокко государство сохранило свое участие в значительном количестве предприятий. Причем к февралю 2000 г., когда Министерство приватизации Марокко объявило о планах создания упомянутого фонда, в 287 компаниях доля государства не превышала 20%18.
    Таким образом, фонд стал инструментом, с одной стороны, консолидации миноритарных пакетов акций, с другой стороны, позволил государству, не отказываясь от собственности, существенно повысить ликвидность своих активов (акции фонда включались в листинг фондовой биржи Касабланки), привлечь под данные активы дополнительные инвестиции в страну.
    Механизм инвестиционных фондов, объединяющих государственные имущественные права, частные инвестиции и профессиональный менеджмент, также применяется в Сингапуре и Таиланде19.
    Довольно сложная и смешанная схема партнерства государства и бизнеса, включающая как совместное государственное участие в холдинговых компаниях, так и в отдельных проектах, а также передачу данных <участий> в управление смешанным по собственности компаниям, получила распространение в нефтегазовой отрасли в Норвегии. В целях разработки месторождений нефти и газа на прибрежном шельфе еще в 1972 г. в Норвегии был создан нефтяной холдинг <Стат-ойл> (Statoil), с тех пор принимающий участие практически во всех проектах по разработке месторождений нефти и газа.
    С 1985 г. решением парламента правительство получает право на прямое финансовое участие в новых нефтяных проектах, создается особая управленческая схема - <Государственное прямое финансовое участие> (State Direct Financial Interest). Одновременно государство владеет 51% акций другого промышленного концерна <Норск Гидро>. С 1985 г. все прямые участия государства в новых проектах, за исключением Норск Гидро и ряда других крупных компаний, передаются в управление Статойл, т.е. Стат-ойл одновременно становится и государственным холдингом, и управляющим государственной собственностью.
    В декабре 2000 г. было принято решение не только передать находящиеся в управлении активы непосредственно в собственность Статойл и Норск Гидро, но и частично приватизировать Статойл, разрешив компании образовывать партнерства с другими компаниями. Одновременно с этим планируется создание новой управляющей компании, которая будет управлять оставшимися в собственности государства частями в нефтегазовых разработках.
    Такая новая компания сосредоточит свои усилия на управлении технологическими системами нефтегазодобычи, на администриро-вании лицензиями на месторож-дения, на общем контроле и надзоре за транспортной инфраструктурой20.
    Финансовое участие государства в совместных предприятиях также имеет свои вариации. Например, в Мексике, Чили, Колумбии государство предоставляло акцио-
    нерам таких предприятий дополнительные гарантии по возврату некоторого минимального дохода.
    В Восточной Азии в проектах, связанных со строительством платных дорог, государство становилось непосредственным акционером, предоставляло ссуды, субсидии21.
    В целом ряде стран совместные предприятия создавались в процессе реструктуризации энергетической отрасли, особенно в процессе выделения и создания независимых генерирующих предприятий.
    В 1990-1999 гг. в развивающихся странах в сфере генерации электроэнергии было инициировано около 700 проектов с участием частного капитала, с общим объемом частных инвестиций 187 млрд. долл.22
    В Боливии формы подобного партнерства создавались непосредственно на этапе приватизации государственной собственности. Боливийский опыт приватизации известен как <приватизации с помощью капитализации>. Смысл его состоит в том, что первоначально государство определяет для себя стратегического частного партнера, который инвестирует средства непосредственно в развитие приватизируемого предприятия. В результате на первом этапе приватизации предприятие становится фактически совместным предприятием государства и частного инвестора с распределением собственности, скажем, 50 на 50%.
    После того как инвестиции частного инвестора приводят к росту капитализации предприятия, а само предприятие начинает развиваться, государство продает свои 50% по обычной приватизационной схеме массовому акционеру. Тем самым мелкие инвесторы получают акции предприятия с большим уровнем капитализации, чем до прихода частного стратегического инвестора23.

УСТАНОВЛЕНИЕ БАЛАНСА ИМУЩЕСТВЕННЫХ ПРАВ МЕЖДУ ГОСУДАРСТВОМ И БИЗНЕСОМ

В целом следует отметить, что, несмотря на имеющиеся примеры финансового государственного участия в совместных проектах, в большинстве стран мира основная финансовая нагрузка ложится на частный капитал, а государство лишь сохраняет свои имущественные права на собственность или на некоторую ее долю. Это означает, что в процессе развития форм партнерства государства и бизнеса государство остается акционером, и эта роль также подразумевает определенные действия со стороны государства, как и определенные партнерские обязательства.
Наиболее известной формой распределения прав собственников в совместных предприятиях,