Пути укрепления банковской системы

Банковские кризисы, особенно в развивающихся и странах с переходной экономикой, могут вызывать тяжелые общеэкономические и социальные последствия. К их числу относятся резкое падение производства и занятости, ухудшение социальных показателей, рост бедности, подрыв доверия инвесторов к национальной экономике и валюте, которые ведут к мас-совому оттоку капиталов, деваль-вации национальной валюты и кризису внешней задолженности. Следует также иметь в виду реальную опасность краха всей системы кредитования и расчетов. Поэтому обеспечение устойчивости банковской системы и предупреждение кризисов само по себе может являться приоритетной задачей экономической политики страны. В настоящее время под влиянием кри-зиса в Юго-Восточной Азии все большее распространение в мире получает точка зрения, согласно которой меры, направленные на обеспечение текущей устойчивости банковской системы, не должны препятствовать ее самостоятельному обновлению и приспособлению к потребностям эффективного развития экономики. Издержки по преодолению кризиса слишком высоки для общества и государства, поэтому лучше предсказать наступление кризиса и сделать все возможное для его предотвращения.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА ПРОБЛЕМНЫХ БАНКОВ

Опыт разных стран показывает, что первоначальной реакцией на банковские кризисы со стороны правительства является поддержание ликвидности коммерческих банков в целях недопущения распада национальной системы расчетов и кредитования. Для реализации такой поддержки используются специальные краткосрочные кредиты и/или гарантии, предоставляемые центральным банком и правительственными агентствами, и прочие меры, направленные на ослабление текущих ликвидных затруднений кредитных институтов.
В США в 1982 г. после начала кризиса кредитно-сберегательных институтов были приняты следующие меры:

оказание прямой финансовой поддержки институтам, испытывающим затруднения, со стороны Федерального ипотечного банка, входившего в состав Федеральной корпорации страхования депозитов ссудо-сберегательных ассоциаций;

повышение страхового покрытия обязательств;

разрешение отдельным институтам изменять их организационную форму, в частности, преобразовываться из кооперативов в компании с ограниченной ответственностью, что давало им право требовать защиты от банкротства;

ослабление требований к обеспечению кредитов под залог недвижимости;

предоставление разрешения откладывать признание убытков по ссудам на будущее;

снижение налогового бремени, которое достигалось путем разрешения переносить на будущее текущие убытки, а также предоставления льгот в части амортизации зданий, прочего движимого и недвижимого имущества;

разрешение финансовым институтам произвести благоприятную переоценку невидимых активов, снижавшую размер потерь.
В Швеции в 1991-1992 гг. Рикс-банк предоставлял кредиты по сниженным ставкам для поддержки трех коммерческих банков, испытывавших затруднения с ликвидностью. Эта поддержка дополнялась предоставлением государственных гарантий по кредитам, покупкой акций и введением средств на пополнение капитала в виде субординированных займов. В результате применения таких мер государство стало собственником трех крупных коммерческих банков. Вследствие углубления банковского кризиса в декабре 1992 г. парламент принял решение о мерах по индивидуальной поддержке каждого банка. Они включали правительственные гарантии по ссудам, прямые кредиты, покупку активов и выделение средств на пополнение капитала как местных, так и действовавших в стране иностранных банков. Кроме того, правительство получило разрешение предоставлять без ограничений гарантии коммерческим банкам для исполнения ими обязательств перед вкладчиками. В мае 1993 г. были образованы Агентство поддержки банков и две компании по управлению банковскими активами. Агентство было независимым от министерства финансов и осуществляло рекапитализацию банков и компенсацию владельцев сбережений.
Правительство Японии в августе 1992 г. приняло программу по оказанию помощи банкам, состоявшую из следующих элементов:

разрешение банкам не проводить рыночную переоценку инвестиционных портфелей;

замораживание сумм дивидендов, выплачиваемых акционерными компаниями в целях предотвращения снижения курса акций;

полное исключение из сумм налоговых платежей провизий по безнадежным ссудам;

выделение из бюджета ресурсов в размере 2,2% ВНП, направленных на поддержку рынка недвижимости, фондового рынка, а также увеличение объема кредитования мелкого и среднего бизнеса со стороны государственных банков долгосрочного кредита в целях повышения стоимости обеспечения по кредитам коммерческих банков;

снижение учетной ставки Банком Японии (с 6 до 1% в течение двух лет) в целях оказания ликвидной поддержки банкам.
    В 1995 г. Банк Мексики открыл специальную линию для коммерческих банков в местной валюте, гарантировавшую выполнение последними платежных обязательств в долларах. Средства предоставлялись банкам на условиях кредитного аукциона. Во многих случаях Банк Мексики не требовал от банков обеспечения, поскольку банки не располагали ликвидными активами надлежащего качества, которые могли бы быть использованы в качестве обеспечения.
    Банки потратили полученные от Центрального банка песо для покупки долларов и оплаты в долларах США по ставке 25% годовых для выполнения платежных обязательств в иностранной валюте. Использование линии достигло максимума в апреле 1995 г., составив 3,9 млрд долл. Впоследствии появились другие, более дешевые источники ликвидных ресурсов. Краткосрочная долларовая задолженность была полностью погашена банками в сентябре 1995 г.
    В течение 1996 г. и первой половины 1997 г. Фонд развития финансовых институтов (Financial Instituti-ons Development Fund), являющийся специализированным подразделением Банка Таиланда, предоставил свыше 400 млрд бат для поддержания ликвидности таиландских финансовых компаний и коммерческих банков.
    В августе 1997 г. после наступления паники и массового изъятия населением вкладов из некоторых банков Банк Таиланда был вынужден закрыть 58 компаний и 2 коммерческих банка. Одновременно он предоставил гарантию, покрывающую все их обязательства. Однако действия центрального банка не убедили публику, которая сомневалась в возможностях властей выполнить свои обязательства в рамках гарантии, четко не определявшей, какие виды обязательств будут ей покрываться и как ей могут воспользоваться индивидуальные вкладчики и кредиторы. Изъятие средств и паника продолжались вплоть до принятия комплексной программы реструктуризации банковского сектора, одобренной МБРР и МВФ.
    В январе 1998 г. Банк Индонезии выдал универсальную гарантию в рупиях, покрывающую обязательства коммерческих банков в местной и иностранной валютах перед владельцами депозитов и кредиторами за вычетом безнадежной задолженности последних перед конкретным банком. При этом покрываются все платежные обязательства банков в иностранной валюте, связанные с оплатой критического импорта. Исполнение обязательств, выраженных в иностранной валюте, производится в рупиях по текущему рыночному курсу на дату платежа. Гарантия не распространяется на акционерный капитал банков, депозиты и кредиты членов советов директоров и членов их семей, субординированные кредиты, а также депозиты и кредиты, предоставленные банкам главными акционерами. Гарантия выдается на период не менее двух лет и может быть отозвана, о чем будет сообщено за шесть месяцев до момента отзыва. Стоимость гарантии дифференцирована в зависимости от размера обязательств банка.
    Условием вступления гарантийного соглашения в силу является соблюдение банками установленных правил совершения операций и выполнение ими требований усиленного банковского надзора. Гарантия распространялась также на крупнейшие депозиты закрытых в ноябре 1997 г. частных банков. Ликвидность данного гарантийного обязательства Банка Индонезии покрывается эмиссионной директивой.
    То обстоятельство, что в ходе практически всех банковских кризисов первоначальная реакция правительства и регулирующих органов сводится к поддержанию ликвидности банков, объясняется как объективными, так и субъективными факторами. Серьезное влияние на позиции властей нередко оказывают политические соображения, в частности, позиции влиятельных экономических и политических групп (наглядный пример - Индонезия), отсутствие необходимых навыков и ресурсов для реорганизации банковской системы, панический страх перед распадом системы расчетов.
    В начале кризиса наблюдается вполне объяснимая тенденция к недооценке его масштаба. В результате проблемы, переживаемые банками, трактуются не как признак неплатежеспособности, а как <временные затруднения с ликвидностью>, что позволяет оправдывать меры по оказанию финансовой поддержки.
    В ряде случаев правительства признавали фундаментальный факт неплатежеспособности банков, но продолжали их поддерживать, что объясняется:

отсутствием возможностей вмешательства в дела проблемных банков, как это было, например, во время банковского кризиса в Латвии, вызванного банкротством Банка <Балтия>;

отсутствием четкого распределения полномочий между различными регулирующими инстанциями, что наблюдалось в ходе банковского кризиса в США;

недостатком средств на радикальное оздоровление банковской системы, требующее закрытия банков, выплату компенсации вкладчикам и восстановление капитала банков. В частности, нехватка средств у государственных агентств по страхованию депозитов, которые, как правило, несли значительные потери непосредственно перед кризисом, служила сильным стимулом к поддержанию неплатежеспособных банков.
    Поддержка испытывающих значительные трудности банков может быть оправдана на протяжении ограниченного времени. Однако она сопряжена со слишком серьезными рисками экономического и морального порядка и должна сочетаться с более радикальными мерами по оздоровлению банков. Самым главным ее пороком является искусственное продление <агонии> заведомо неплатежеспособных банков и создание порочных стимулов для менеджмента, фактически поощряя его на излишне рискованные действия или даже злоупотребления. Опасность этого усиливается из-за ослабления органов надзора, которые заняты не столько проверкой банков, сколько спасением от распада системы расчетов. Поэтому, как показывает опыт, именно на начальном этапе происходит резкое ухудшение кредитного портфеля банков, что приводит к общему росту потерь, связанных с кризисом.
    Как признал руководитель недавно созданной в МБРР Специальной группы по финансовым операциям Джонатан Фихтер2, главной ошибкой банковских регуляторов в США на протяжении 80-х годов было то, что они искусственно продлевали существование нежизнеспособных кредитных учреждений, образно называемых <живыми покойниками> (zombies). Это усугубляло ситуацию в банковской системе и оказывало негативное влияние на потенциально здоровые институты.
    Характерно, что именно на стадии <вялотекущего кризиса>, смягчаемого с помощью вливания ликвидных ресурсов, резко увеличилось число злоупотреблений со стороны высших должностных лиц в банках - получателях помощи, против которых впоследствии было возбуждено немало уголовных дел. Однако радикальное решение проблемы оздоровления данной группы финансовых институтов сдерживалось отсутствием средств на выплату компенсации владельцам сбережений у Федеральной корпорации страхования депозитов ссудосберегательных ассоциаций.
    Лишь в немногих странах власти с самого начала отказывались от поддержки неплатежеспособных институтов и сразу же шли на радикальные меры по закрытию неплатежеспособных банков. Этому способствовала, в частности, организация системы денежного обращения в рамках режима Currency Board, который не позволяет центральному банку исполнять функции кредитора последней инстанции. Так поступило, в частности, правительство Эстонии в ноябре 1992 г., когда в связи с выходом Эстонии из рублевой зоны и введением Curren-cy Board серьезные затруднения испытали четыре ведущих банка страны: Тартуский коммерческий банк, Объединенный балтийский банк, Северо-Эстонский акционерный банк и Сберегательный банк.
    Обязательства Сбербанка были взяты на себя Банком Эстонии. Он ввел также мораторий на исполнение обязательств тремя коммерческими банками, на которые приходилось 40% совокупных банковских активов страны. В начале 1993 г. эстонские власти пошли на радикальные меры по оздоровлению банковской системы, закрыв Тартуский коммерческий банк с выплатой 60%-й компенсации владельцам депозитов и оставив без компенсации владельцев акций. Сочтя, что финансовые трудности двух остальных коммерческих банков (бывших филиалов Внешэкономбанка СССР) связаны с замороженными в Москве активами, Банк Эстонии и правительство реструктуризировали их активы путем выпуска сертификатов, обеспеченных остатками на замороженных в ВЭБе счетах и объединили оба банка в Северо-Эстонский банк.
    Предпринятые меры помогли предотвратить наступление системного кризиса и активно рекламировались как образец радикального подхода к санированию банковской системы. Вместе с тем результаты деятельности двух эстонских банков (Соцбанка и Северо-Эстонского банка) наглядно показали ограниченность данных мер.
    Трудности Соцбанка возникли после закрытия бюджетных счетов, что породило массовое изъятие вкладов и завершилось объявлением моратория. Причины трудностей Соцбанка состояли в плохом руководстве и злоупотреблениях, в частности, в кредитовании несуществующих или заведомо неплатежеспособных компаний. Несмотря на это, Банк Эстонии объявил Соцбанк <финансово здоровым>, оказал ему поддержку сам и рекомендовал это делать другим банкам. Однако все попытки спасти банк оказались неудачными. В марте 1995 г. активы и обязательства Соцбанка на сумму 12 млн долл. были переданы на баланс Северо-Эстонского банка, включая 3 млн долл. обязательств перед Банком Эстонии, которые впоследствии были трансформированы в капитал. Соцбанк был лишен лицензии, владельцы депозитов получили полную компенсацию, акционеры оставлены без компенсации.

РЕФОРМЫ В РЕАЛЬНОМ СЕКТОРЕ И ПОДДЕРЖАНИЕ СИСТЕМЫ КРЕДИТОВАНИЯ

    Финансовый кризис в странах Юго-Восточной Азии наглядно продемонстрировал, что оздоровление банковской системы невозможно без серьезных реформ в реальном секторе экономики, в частности, в системе управления крупными компаниями. Реформа должна коснуться прежде всего финансового управления, раскрытия финансовой информации и отношений собственности, повышения роли фондового рынка как дисциплинирующей силы для менеджмента.
    Речь идет об объеме и качестве финансовой информации, предоставляемой крупнейшими заемщиками банков. В силу господства в экономике стран Юго-Восточной Азии крупных финансово-промышленных групп, участники которых, включая банки, связаны перекрестными отношениями собственности и взаимными гарантиями, большое значение имеет подготовка балансов на консолидированной основе, составляемых в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности.
    Существенную роль в повышении устойчивости работы банков играет также укрепление внутреннего и внешнего аудита в компа-ниях, являющихся банковскими клиентами. В ходе реформ банковского и корпоративного сектора в странах Юго-Восточной Азии, проводимых под эгидой МВФ и МБРР, выявилась необходимость изменений в функциях и составе советов директоров корпораций, их ответственности и подотчетности всем ак-ционерам, включая возможность последних защищать свои права по суду. При этом положительное значение может иметь повышение возможностей институциональных инвесторов, включая международных, в обеспечении отчетности менеджмента и повышении качества управления.
    Одним из отрицательных последствий банковских кризисов является приостановка кредитования экономики, ведущая к серьезным экономическим потрясениям, способным вызвать социальный взрыв. Происходит подрыв системы потребительского, ипотечного и коммерческого кредита, в том числе кредитования внешнеэкономической деятельности. В ходе нынешних банковских кризисов в странах Юго-Восточной Азии приостановилось кредитование экспорта и импорта, включая критический импорт продовольствия и медикаментов.
    В Индонезии это совпало с засухой, что привело к резкому повышению цен на основные продукты питания, прежде всего рис. Это повлекло за собой социальные волнения, включая межэтнические столкновения. В условиях, когда для восстановления макроэкономического равновесия особенно важно было поддержать и увеличить экспорт, конкурентоспособность которого выросла вследствие девальвации, неспособность банковской системы к удовлетворению потребностей компаний в оборотных средствах не позволяет в полной мере воспользоваться этими преимуществами.
    Не случайно в ряде стран составной частью программы по оздоровлению банковской системы стали меры, направленные на поддержание хотя бы на минимальном уровне системы кредитования экономики.
    Например, в Мексике в апреле 1995 г. правительство ввело программу реальной учетной единицы с тем, чтобы защитить должников от резкого роста процентных ставок по кредитам и обеспечить для кредиторов реальный, т.е. очищенный от инфляции, доход по кредитам. Реальная учетная единица представляла собой индекс потребительских цен (UDI), включавший цены в 48 городах на 313 потребительских товаров. Его значение ежедневно рассчитывается и котируется Банком Мексики на основе 10-дневного запаздывающего значения индекса. Начальное значение UDI было зафиксировано на уровне 1,00 по состоянию на 4 апреля 1995 г.
    Значение процентной ставки по UDI складывается из трех компонентов: 4% (стоимость рефинансирования) плюс 5% (покрытие кредитного риска) плюс 3% (покрытие административных расходов банков). При этом 4% ежеквартально выплачиваются в образуемый банком траст-фонд и передаются правительству, 3% выплачиваются в траст-фонд и передаются коммерческим банкам, несущим риск по кредитным соглашениям и обслуживающим кредитный портфель. Остальной компонент ставки, определяемый рыночными условиями, должен покрывать кредитные риски.
    Программа позволяла банкам и их клиентам перезаключать кредитные соглашения и увеличивать их срок до 12 лет. Эти кредиты передавались в траст-фонд, финансируемый за счет резервов против сомнительной задолженности коммерческих банков. Правительство являлось главным источником средств, предоставляемых банкам в реальных учетных единицах. В свою очередь, оно занимало эти средства у коммерческих банков по ставке, соответствующей ставке по казначейским векселям. Банки должны поддерживать уровень провизий по переоценке портфеля задолженности, находящегося в траст-фонде UDI, и нести риск неплатежеспособности клиентов.
    В июне 1995 г. была принята программа по защите индивидуальных заемщиков коммерческих банков по потребительскому и ипотечному кредиту, кредитным карточкам, а также мелких компаний по коммерческим кредитам. В рамках соглашения, подписанного между правительством и коммерческими банками, получившего название <Соглашение по немедленной поддержке банковских заемщиков> (Agreement of Immediate Support of Bank Debtors, ADE), на один год вводился потолок по оплате процентов. Кроме того, ADE позволяло заключать договоры о реструктуризации задолженности до того, как банки могли бы воспользоваться своим правом взыскания задолженности по ссудам через суд и конфискацию имущества. Соглашение позволило реструктуризировать задолженность более чем 75 должников коммерческих банков. Они получили субсидию в виде снижения процентных ставок и задержки процедуры взыскания задолженности. Стоимость этой субсидии была примерно поровну распределена между банками и правительством.
    Программы UDI и ADE помогли поддержать ликвидность банков и предотвратить волну банкротств. Вместе с тем они не позволили решить проблему реструктуризации задолженности крупных заемщиков, чему, помимо прочего, препятствовали неадекватные правовые нормы и процедуры, регулирующие процесс банкротства. В декабре 1995 г. было основано Координационное ведомство по урегулированию конфликтов между банками и фирмами (Coordinating Unit for Bank-Enterprise Agreements, UCABE) для разработки соглашений по реструктуризации задолженности крупнейших должников коммерческих банков. В число подобных должников входили фирмы с задолженностью от 150 до 500 млн долл., и на них приходилось от 8 до 10% общей суммы задолженности по кредитам. Несмотря на сложности, с помощью этого ведомства был заключен ряд крупных соглашений о реструктуризации задолженности.
    В мае 1996 г. было также принято решение о предоставлении субсидий должникам по ипотечным кредитам. В рамках этой программы частные лица, не способные обслуживать полученные ипотечные кредиты, несмотря на передачу титула собственности банкам, могли сохранять за собой купленные в кредит дома на срок до 6 лет. В течение этого периода они должны выплачивать арендную плату, подлежащую капитализации. По истечении 6-летнего срока капитализированная рента должна позволить домовладельцам выкупить их дома.
    В июле того же года была принята программа по оказанию помощи неплатежеспособным фермерским хозяйствам, размер которой составлял до 30% от объема задолженности.