Несколько снизить остроту названных проблем призваны меры межбюджетного выравнивания, предусматриваемые разд. 21 Проекта федерального бюджета. Среди них - увеличение Фонда компенсаций до 47 млрд руб. (в 2002 и 2001 гг. соответственно 40,8 и 33,4 млрд руб.) для финансирования установленных федеральным законодательством социальных пособий и льгот. Однако, во-первых, предусмотренные средства не обеспечивают полного финансирования <федеральных мандатов> и будут использоваться для оказания субъектам РФ целевой финансовой помощи на реализацию отдельных социальных законов и, во-вторых, не учтено возмещение расходов местного самоуправления по реализации отдельных государственных полномочий, предусмотренных, например, федеральными законами <О ветеранах>, <О статусе суда> и др.
    Также предусматривается увеличение объема Фонда финансовой поддержки регионов, доля которого в общем объеме финансовой помощи из федерального бюджета вырастет в 2003 г. до 67% (в 2002 и 2001 гг. соответственно 60 и 50,1%), и серьезное изменение принципов формирования Фонда регионального развития, средства которого будут направлены на финансирование 7 федеральных программ развития регионов (41 программа в 2001 г.).
    Средства Фонда софинансирования социальных расходов в объеме 5 млрд руб. предполагается направить на частичное возмещение расходов субнациональных бюджетов на предоставление субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг, что фактически означает сокращение нагрузки на субнациональные общественные финансы при осуществлении жилищнокоммунальной реформы. Однако, учитывая рост тарифов и накопившуюся задолженность по заработной плате из субнациональных бюджетов, а также перспективы ее дальнейшего увеличения в 2003 г., размер данного фонда представляется заниженным более чем в 5 раз.
    Таким образом, предусматриваемые на 2003 г. меры не только не решают существующих проблем, но и не устраняют причин, которые приводят к их возникновению, включая неопределенность налоговых и бюджетных полномочий, что оборачивается безответственностью субнациональных властей за положение дел на местах. Учитывая, что в государственном устройстве РФ предусмотрены приоритеты федерального законодательства, а выстраивание <вертикали власти> в значительной мере ослабляет возможность субнациональных властей осуществлять опережающее законодательное регулирование, ответственность за сохраняющуюся неопределенность несет в первую очередь орган власти федерального уровня.
    Власти субнационального уровня в свою очередь используют ситуацию в своих интересах, в частности, путем создания не предусмотренных федеральным законодательством механизмов привлечения и использования финансовых ресурсов, неоправданных и неэффективных заимствований, повышения налоговой нагрузки на добросовестных налогоплательщиков.
    Перечисленное выше тормозит институциональные реформы и тем самым мешает становлению реального федерализма и местного самоуправления.

    Существующие проблемы требуют конкретизации полномочий органов власти всех уровней и законодательного их разграничения с закреплением на долгосрочной основе за каждым уровнем власти собственных доходных источников, создания прозрачной системы выравнивания бюджетной обеспеченности и повышения ответственности властей всех уровней за состояние дел в общественных финансах. Такие задачи обозначены в утвержденной Постановлением Правительства РФ № 584 от 15 августа 2001 г. <Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года> и прорабатываются в Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
    Работа комиссии сосредоточена, в частности, на трех основных направлениях, каждое из которых по-своему важно для развития субнациональных общественных финансов:

    Основываясь на постулате, что <местное самоуправление является обязательной формой публичной власти>, что заранее исключает разговоры о том, хотят или нет граждане самоуправления, желают они осуществлять это свое право или стремятся от него отказаться, представляется необходимым, во-первых, максимально приблизить местное самоуправление к населению и, во-вторых, обеспечить его твердым неотчуждаемым минимумом доходов.
    Для выполнения первой задачи целесообразно поделить самоуправление на два уровня на территориях, где сосредоточено много населенных пунктов (в основном это сельские районы), и классифицировать муниципальные образования на типы. Важно, чтобы была реализована концепция двухуровневого самоуправления, а не создание на районном уровне так называемых органов государственной власти. Последнее сделало бы местное самоуправление несостоявшимся, так как оно было бы раздавлено территориальными органами государственной власти.
    В соответствие с идей двухуровневого самоуправления целесообразно разделить муниципальные образования на несколько типов: муниципалитет, муниципальный округ (сельский район) и муниципалитет, выполняющий одновременно функции муниципального округа (крупный город). За каждым типом муниципального образования федеральным законодательством закрепляются соответствующие их назначению полномочия, принципы их формирования и деятельности, способы формирования бюджетов и механизмы взаимодействия с органами государственной власти3.
    Однако данный подход сопряжен с рядом трудностей, связанных прежде всего с идеей муниципальных округов. Непонятен порядок формирования органов власти муниципального округа, который согласно закону <Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации>, определяется населением самостоятельно. Унификация какой-либо схемы - делегирование представителей от муниципалитетов (депутатов или глав администраций) или демократические выборы - фактически ликвидирует самостоятельность на уровне муниципальных округов и принудительным путем по всей стране введет единую систему организации самоуправления на этом уровне. С другой стороны, сохранение за населением и избранными им депутатами возможность выбора между различными схемами осуществления самоуправления на вышестоящем уровне приведет к неоправданной <пестроте> местного самоуправления, которая не уменьшит проблем в непростой ситуации с субнациональными общественными финансами.
    При переходе к двухуровневому местному самоуправлению возникает необходимость разделения налоговых и иных доходных источников между муниципалитетами и округами. Среди возможных решений часто звучат предложения создать новый институт муниципального взноса и формировать бюджеты муниципальных округов <снизу>, путем взимания взносов пропорционально финансовому потенциалу муниципалитетов. Такое решение, несмотря на ряд позитивных последствий, является по своему характеру революционным и не вписывается в действующее налоговое законодательство, а механизм его реализации исключительно сложен и непонятен.
    Представляется, что более уместным был бы простой путь четкого разделения доходных источников между округами и муниципалитетами: все налоги, непосредственно привязанные к муниципалитету, такие как налог на имущество физических лиц, земельный налог, оставить за муниципалитетом, а налоги, затрагивающие территорию округа, например налог на имущество предприятий, передать в распоряжение муниципального округа. В пользу этого подхода свидетельствует общая практика: крупные предприятия фактически работают на весь округ, поскольку на них трудятся жители не только конкретного муниципалитета, но и окрестных территорий; следовательно, налог на имущество предприятий можно закрепить за округом в целом. Некоторые налоги целесообразно разделить между округом и муниципалитетом, например подоходный налог.
    С разграничением налогов и в зависимости от этого возникает необходимость реорганизации межбюджетных отношений между субъектом Федерации и местным самоуправлением. Возможны схемы одноступенчатого выравнивания, при которых выравнивание целиком производится субъектом Федерации без какого бы то ни было участия муниципального округа. При этом субъект самостоятельно производит выравнивание между округами и городами, с одной стороны, и между муниципалитетами в рамках округов - с другой. Эта схема исключительно сложна и практически нереализуема, как показывает опыт регионов, пытавшихся осуществить такое выравнивание, например опыт Ставропольского края.
    Другой путь - это двухступенчатое выравнивание, при котором выравнивание производится в два этапа и последующий из них зависит от предыдущего. На первом этапе ресурсы распределяются между округами и городами, т.е. округами с функциями муниципалитета, на втором этапе перераспределение производится непосредственно внутри округов. Такая схема реалистичнее, так как подобный механизм сглаживания неравенства финансовой обеспеченности наиболее прост и позволяет уменьшить резкие перепады между, например, районным центром и муниципалитетами на территории округа, имея в виду, что в округах с высокой концентрацией доходной базы избежать выравнивания на уровне муниципального округа все равно будет невозможно, какие бы минимальные полномочия не были оставлены муниципалитетам. Таким образом, позиция полного отказа от межбюджетного выравнивания внутри муниципальных округов, с тем чтобы муниципалитеты ограничивались имеющимися у них финансовыми источниками, не отражает реалий и очень скоро покажет свою губительность.

    Повышение качества управления субнациональными общественными финансами является важнейшим вопросом, который также наиболее остро проявляется на уровне небольших муниципальных образований4. Для решения этой задачи целесообразно введение на уровне местного самоуправления обязательного для всех муниципалитетов института наемного менеджера или контрактного управляющего, что может быть реализовано в рамках разграничения полномочий между уровнями власти.
    Существующая система, когда глава администрации одновременно обладает исполнительно-распорядительными функциями и осуществляет полный политический контроль над представительным органом местного самоуправления, порождает чрезмерную концентрацию полномочий у главы муниципального образования. Уйти от такой практики возможно путем передачи исполнительно-распорядительных полномочий от избранного главы администрации к наемному менеджеру. В свою очередь избранный всенародно или из состава представительного органа, в зависимости от устава муниципального образования, глава администрации может возглавлять представительный орган либо быть независимой политической фигурой, по аналогии с президентской моделью.
    В любом случае, несмотря на определенное вмешательство в дела муниципальных образований, введение института наемного менеджера - единственный способ переломить складывающуюся повсеместно ситуацию, когда глава администрации является единственной полновластной фигурой в муниципальном образовании, а все остальные органы, включая представительный, теряют свое значение.

    Решение задач развития общественных финансов не ограничивается только затронутыми выше вопросами, однако их игнорирование на протяжении долгого времени привело субнациональные органы власти к нынешней непростой ситуации. Более того, хотя ликвидация, например, <необеспеченных мандатов> и является основополагающей предпосылкой для повышения эффективности функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, решение только этой задачи не позволит улучшить ситуацию в целом.
    Необходимы комплексные решения, однако из-за масштабности проблемы они сопряжены с риском решения всех проблем в авральном порядке, исходя из общих абстрактных представлений о необходимости немедленного перехода от одной парадигмы развития к другой. Поскольку речь идет более чем о 100 законах только федерального уровня, то такая работа может попросту захлебнуться, и никто не возьмется предположить, каков будет результат. С учетом этого обстоятельства разумнее было бы выделить несколько крупных блоков и двигаться поэтапно. Начать лучше всего с чего-то одного, например с разделения муниципальных образований на типы. Потом перейти к вопросу размежевания полномочий, чтобы за каждым уровнем власти был закреплен свой набор полномочий. Затем приступить к разграничению финансовых ресурсов и реформированию субнациональных финансов. После того как будут решены все эти задачи, можно начинать выяснение взаимоотношений между регионами и самоуправлением. В свою очередь можно будет перейти к разработке вопросов долговой политики, а также созданию эффективной системы управления долгом регионов и муниципалитетов.
    Все эти проблемы вполне разрешимы, но поэтапно - в той или иной последовательности.
    Важно, чтобы при переходе к новым формам удалось сохранить добровольность и избежать радикального административного диктата. Субнациональным властям на определенный период должна быть предоставлена возможность выбора и самоопределения, тем более что у федерального центра существует много других средств, кроме административных, способных влиять на этой выбор.

    Автор статьи А. Данков выражает благодарность Региональному общественному фонду содействия отечественной науки.