С. Г. Михаил Евгеньевич, как осуществляется управление московским долгом и какую роль в этом играет Мосфинагентство, которым Вы руководите?

    М. К. Для того чтобы понять, как осуществляется управление долгом г. Москвы, необходимо прежде всего рассказать об организационной структуре московской долговой системы. Москва начала формировать свою долговую систему в 1996 г. Первые активные действия на фондовом рынке, связанные с размещением первых выпусков облигационных займов, были предприняты городом в 1997 г. Современный же облик московской долговой системы был сформирован только к концу 1999 г.
    При этом я бы хотел особо отметить, что московская долговая система имеет государственный характер - это ее главная особенность. В Москве функции по управлению долгом не переданы частным структурам - банкам или инвестиционным компаниям. Москва рассматривает управление государственным долгом как исключительно государственную функцию и сосредоточила решение всех управленческих вопросов, связанных с осуществлением заимствований, в руках государства. Кстати замечу, что это мировая тенденция.
    Ядром организационной структуры системы является специальный орган исполнительной власти Москвы - Комитет муниципальных займов и развития фондового рынка г. Москвы (далее - Комитет), осуществляющий действия по привлечению, погашению и обслуживанию государственных заимствований, а также по управлению государственным долгом. Комитет от имени Правительства Москвы выступает стороной при осуществлении заимствований. На нем лежит ответственность за выполнение всех действий по принятию и погашению долговых обязательств.
    Деятельность комитета обеспечивается специа-лизированным государственным унитарным предприятием <Финансовое агентство города Москвы> (СГУП <Мосфинагентство>). Напомню, что Гражданским кодексом РФ для государственных унитарных предприятий определен особый порядок владения имуществом. В соответствии с ним имущество СГУП <Мосфинагентство> находится исключительно в государственной собственности г. Москвы. Соответственно я как руководитель унитарного предприятия назначаюсь собственником, т.е. г. Москвой, и полностью ему под-отчетен. Кроме того, для коллегиального рассмотрения наиболее важных вопросов деятельности Мосфинагентства образован Наблюдательный совет, в который вошли представители органов московской городской администрации, а его председателем является председатель Комитета муниципальных займов и развития фондового рынка.
    Мосфинагентство было специально образовано Правительством Москвы для управления государственным долгом, находится в ведомственном и оперативном подчинении у Комитета и выступает как профессиональное агентство по управлению долгом.
    Между Мосфинагентством и Комитетом заключен специальный договор, в соответствии с которым Мосфинагентство ведет техническую работу, связанную с обеспечением размещения, обслуживания и погашения долговых обязательств г. Москвы, осуществляет подготовку предложений по привлечению заемных средств на нужды городской экономики, ведет учет финансовых потоков в долговой системе, планирует и подготавливает операции по управлению государственным долгом и т.д.
    Построение системы управления долгом Москвы именно таким образом позволило, с одной стороны,привлечь высокопрофессиональные кадры высшей квалификации, предложив им в Мосфинагентстве достойные условия оплаты, недоступные для государственных служащих, но потребовав при этом от них эффективности работы, дисциплины и ответственности.
    С другой стороны, удалось избежать возможного конфликта интересов, который неизбежно бы возник, если бы вместо государственного предприятия, коим является Мос-финагентство, была бы привлечена частная организация, которая не может не иметь самостоятельных коммерческих целей, способных вступить в противоречие с целями, стоящими перед городом.
    В нынешнем виде Мосфинагентство, по сути, является back-офисом московской долговой системы, в которой роль front-офиса выполняет Комитет муниципальных займов и развития фондового рынка. То есть фактически Комитет и Мосфинагентство представляют собой единую организацию, осуществляющую всю полноту функций в отношении государственного долга города, воспринимаются рейтинговыми агентствами и инвесторами, в особенности зарубежными, как единый орган, осуществляющий профессиональную деятельность по управлению долгом г. Москвы. Таким образом, Комитет, имея в своем непосредственном подчинении квалифицированных специалистов Мосфинагентства, может успешно и оперативно решать задачи, поставленные руководством города в отношении государственных заимствований, и нести за это ответственность.
    При построении системы управления долгом учитывался мировой опыт, накопленный при создании подобных систем, который свидетельствует о том, что функции органа, исполняющего бюджет (казначейства), разделяются с функциями управления долгом и осуществления заимствований (как правило, это специализированный институт, осуществляющий профессиональную деятельность на фондовых рынках).
    Во всех развитых странах, а сегодня уже и во многих развивающихся государствах, управлением суверенным долгом, в том числе региональным и муниципальным, занимаются специализированные профессиональные агентства, непосредственно контролируемые государством. Практика показала, что решение специфических задач, связанных с государственным долгом, казначейством или каким-либо кредитным институтом неэффективно и даже вредно для государственного бюджета, финансовой и кредитной систем, стабильности фондового рынка.
    Более того, подготовленная Минфином России Концепция создания единой системы управления государственным долгом также опирается на данный передовой международный опыт, и нет никакого сомнения в том, что реализация федеральной концепции сделает преду-смотренную ею систему управления государственным долгом общероссийским стандартом.
    Нам удалось решить и еще одну проблему, связанную с недопущением передачи государственных функций частным структурам. Дело в том, что для выполнения некоторых операций на фондовом рынке по законодательству требуется привлечение организации, имеющей лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг. Речь идет о первичном размещении наших облигаций на аукционах через Московскую межбанковскую валютную биржу (ММВБ).
    В то же время правилами биржевой торговли установлено, что продавцом облигаций города на аукционе может выступать только профессиональный участник рынка ценных бумаг - член биржи. Поскольку действующее законодательство не предусматривает возможности получения унитарными предприятиями лицензии на осуществление деятельности в качестве профучастника рынка ценных бумаг, для этой цели задействовано ЗАО <Гарант-М>, имеющее необходимые лицензии профессионального участника, являющееся членом ММВБ и на 100% принадлежащее СГУП <Мосфин-агентство> и, следовательно, городу. В качестве продавца облигаций при биржевом размещении намеренно не привлекается банк, чтобы не возникал конфликт интересов, связанный с тем, что банк-агент при выполнении поручений может совершать сделки в собственных интересах.
    Поясню это на примере. Предположим, мы все-таки привлекли бы для целей размещения какой-либо банк, как это делают многие регионы в России. Трудно себе представить, чтобы этот банк не занимался собственной деятельностью на рынке ценных бумаг и не стремился бы к повышению своей прибыли в этом секторе. Но тогда этот банк сталкивается с дилеммой: размещать облигации с как можно меньшей доходностью, т.е. с наибольшей выгодой для города, или же с завышенной доходностью, для покупки этих облигаций, например, через подставные компании, с выгодой для себя. Как вы думаете, что предпочтет этот банк? Также замечу, что город был бы вынужден разделить с банком риски его кредитной деятельности, никак не связанные с деятельностью города на рынке ценных бумаг. А они могут быть немалыми.
    Но это не значит, что Москва полностью отказывается от услуг банков. Это было бы неверно. Российские банки на основах аккредитации участвуют в качестве уполномоченных андеррайтеров и маркет-мейкеров в размещении и обращении на вторичном рынке городских облигаций. В настоящее время это 14 ведущих российских банков, в числе которых: АКБ <ММБ "Банк Москвы">, АКБ <РОСБАНК>, АКБ <МДМ-Банк>, АКБ <Доверительный и Инвестиционный Банк>, Банк ЗЕНИТ, Банк внешней торговли, КБ <Ситибанк>, ЗАО <АБН АМРОБанк АО>, ЗАО <Дрезднер банк> и др. Но в этом качестве они действуют как инвесторы, их участие сведено исключительно к инвестированию средств в облигации г. Москвы, и никакого конфликта интересов при этом не возникает.
    Подобный подход позволяет, с одной стороны, избежать влияния сиюминутных коммерческих интересов банков на проведение городской заемной политики (в первую очередь не допускать завышения стоимости заимствований), а с другой стороны, привлечь финансовый, организационный и кадровый потенциал банковского сектора к решению свойственной для него задачи - размещению денежных средств в финансовые инструменты фондового рынка.
    Таким образом, мы создали систему, которая успешно решает государственные задачи в области заимствований субъекта РФ, и при этом ее работа ведется исключительно в рамках действующего законодательства.
    Организационные изменения в нашей деятельности происходят и сейчас. В определенной мере они, конечно же, вызваны изменениями, происходящими в законодательстве, ведь оно не стоит на месте, и регулирование бюджетных процессов и заемной деятельности в России последовательно приближается к общепринятым в мире нормам.
    При этом Москва по своей инициативе дополнительно совершенствует свою долговую систему.
    В условиях осуществления городом широкомасштабных заимствований мы не можем не придавать особого значения вопросу эффективности управления долгом и стремимся более качественно, более эффективно организовать работу по управлению государственным долгом Москвы.

    С. Г. Кроме Комитета муниципальных займов какие еще органы Правитель-ства Москвы участвуют в управлении московским долгом?

    М. К. Наряду с Комитетом самое активное участие в деятельности долговой системы принимают Департамент экономической политики и развития г. Москвы и Департамент финансов. На них и на Комитете лежит ответственность за планирование заемной политики города в увязке с общими вопросами социально-экономического развития Москвы, которые находят свое отражение в программе социально-экономического развития г. Москвы и программе заимствований на соответствующий финансовый год, рассматриваемой и утверждаемой в составе бюджета города.
    Совместно они утверждают генеральные условия эмиссии и обращения облигаций городских обли-гационных займов Москвы, условия эмиссии и обращения отдельных выпусков облигаций, а так-же принимают решение о привлечении г. Москвой конкретных заимствований.
    При этом на сегодняшний день именно Департаментом финансов осуществляется ведение долговой книги государственного долга г. Москвы. Кроме того, Департамент финансов, обеспечивая кассовое исполнение бюджета, выступает казначеем, в частности, и долговой системы города.
    На Комитет же возложены обязанности по управлению долгом и в том числе по оптимизации расходов бюджета по обслуживанию и погашению долговых обязательств г. Москвы. В этом ему активно помогает Мосфин-агентство.
    Полномочия всех органов, участвующих в деятельности системы, и порядок их взаимодействия закреплены в специальном постановлении Правительства Москвы № 1020-ПП от 13 ноября 2001 г. <О мерах по совершенствованию системы управления государственным долгом города Москвы>.

    С. Г. Что Вы имеете в виду под управлением долгом, точнее, под управлением государственным субфедеральным долгом Москвы?

    М. К. При общем осознании важности задачи управления долгом определение <управление долгом> все еще отсутствует как в федеральном, так и в московском законодательстве. Поэтому, безусловно, требуется детальное разъяснение этого понятия.
    На наш взгляд, управление долгом включает в себя три взаимосвязанные направления деятельности. Первое - это бюджетная политика в части планирования объема и структуры заимствований, осуществляемая в соответствии с выработанными критериями экономической безопасности. Второе - осуществление заимствований, оптимизация структуры долга и сокращение расходов на его обслуживание. Третье - организация учета долговых обязательств и операций с долгом.
    Именно в согласованном решении этих задач мы видим для себя успешное управление долгом Москвы. Мосфинагентство непосредственно участвует в каждом из этих направлений деятельности, но в разной мере. Конечно, стратегические решения, решения о бюджетной политике принимаются исключительно высшим руководством города. Мы же осуществляем соответствующую аналитическую и подготовительную работу, готовим и согласовываем проекты документов и одновременно в качестве исполнителя подключаемся к конкретным операциям с долгом.
    Так, специалистами Мосфинагентства осуществляется комплексное планирование финансовых показателей, экономических критериев и нормативов, используемых
    городской долговой системой, готовятся предложения для принятия решений по управлению долгом. Мосфинагентство обеспечивает проведение операций по размещению, а затем по выплате купонного дохода и погашению облигаций, осуществляя непосредственное взаимодействие с участниками фондового рынка, с организациями, составляющими его инфраструктуру, и с инвесторами.
    Также нами полностью реализуются все учетные операции. И это далеко не простая задача, как это может показаться на первый взгляд. Но для этого нам потребовалось разработать программное обеспечение, которое, кстати, было очень высоко оценено даже специалистами UNCTAD (одна из структур ООН, которая в рамках своей международной программы технической кооперации в течение последних 20 лет внедряет для учета и управления долгом собственную разработку (DMFAS), используемую к настоящему моменту в 76 странах мира).
    Сейчас Правительством Москвы начата работа над Концепцией управления государственным долгом города Москвы. В ней найдут отражение вопросы планирования и осуществления операций с долгом. Это ни в коем случае не означает, что до настоящего момента мы действовали хаотически. Нет, такая работа велась кропотливо и планомерно, и, по сути, концепция лишь сводит воедино в нормативном документе наши наработки. С принятием концепции эти вопросы будут более формализованы и упорядочены в бюджетной политике города. Однако это отдельная и очень большая тема и я бы не хотел подробно останавливаться на ней сейчас, до принятия концепции.

    С. Г. Какая основная цель управления долгом Москвы?

    М. К. Следуя принципу эффективности использования бюджетных средств, установленному Бюджетным кодексом, а также для обеспечения экономической безопасности города одной из главных целей управления долгом мы считаем максимально возможное снижение нагрузки на бюджет Москвы, которое достигается путем минимизации стоимости заимствований. Именно это является для нас определяющим в нашей деятельности.
    Для снижения стоимости заимствований нами задействован широкий спектр разрешенных нам действующим законодательством рыночных механизмов. Это и развитие рынка облигаций; и управление ликвидностью; и оптимизация структуры займов; и разработка финансовых инструментов; и поиск условий заимствований, наиболее полно удовлетворяющих интересы инвесторов; и повышение информационной открытости; и поддержание кредитного рейтинга города, и многое другое. Любой эмитент стремится занять деньги как можно дешевле, но при сегодняшнем уровне развития российского фондового рынка трудно ожидать серьезных результатов без активных действий по формированию и развитию рынка собственных финансовых инструментов.
    Конечно, в соответствии с законами фондового рынка доходность по инструментам субфедеральных эмитентов никогда не может опуститься ниже доходности по инструментам федерального правительства. Это ясно, и мы понимаем, что всегда будет существовать некоторая <премия> в виде спрэда по доходности облигаций Москвы по отношению к облигациям России, так же как и рейтинг, присваиваемый Москве международными рейтинговыми агентствами, ограничен <потолком> рейтинга России. Однако в наших силах - разумно снижать эту <премию> и поддерживать кредитный рейтинг города на уровне суверенного рейтинга страны.

    С. Г. Как осуществляется управление структурой и ликвидностью городского долга?

    М. К. Важной составляющей работы по управлению долгом стало решение задачи по оптимизации структуры. Городские заимствования осуществляются в двух основных формах - кредитах и займах.
    На протяжении последних двух лет в Москве проводится целенаправленная политика постепенного замещения частноправового долга - кредитов на публично-правовой - облигационные заимствования. Доля кредитов, включающих возвратные бюджетные ссуды, была уменьшена с 36 до почти 24%, а доля городских облигационных займов увеличилась с 54 до 75%. Оставшуюся долю составляют гарантии города. Таким образом, структура долга была существенно улучшена, валютные риски снижены. В дальнейшем планируется сохранять долю кредитов в портфеле заимствований на относительно низком уровне.
    По расчетам Мосфинагентства к концу текущего года сумма общего долга города составит 55,2 млрд руб. На конец 2002 г. ожидается, что около 85% долга будут составлять ценные бумаги: внутренние облигации на сумму 14 млрд руб. и внешние займы на сумму 750 млн евро, профинансированные выпуском облигаций участия в кредите. На сегодняшний день соотношение с долями внешних и внутренних заимствований составляет 72,6 и 24,4% соответственно.
    Срок до погашения эмитированных облигаций составляет от 1,5 до 3 лет.
    В 2003 г. планируется начать размещение облигаций со сроками обращения 4 и 5 лет. В результате практически весь долг оформлен в среднесрочные ценные бумаги. Это обеспечивает возможность гибкого и оперативного управления долгом в зависимости от конъюнктуры финансовых рынков.
    Поскольку увеличение внешнего долга в ближайший год маловероятно, то это соотношение к концу 2003 г. должно измениться в сторону увеличения доли внутренних заимствований. То, что доля внешних займов до 2002 г. была более высокой, связано с ограниченной емкостью внутреннего финансового рынка. Сейчас это положение постепенно меняется, что позволяет решать задачу привлечения необходимого объема финансовых ресурсов на внутреннем рынке.
    Мы прикладываем все усилия к повышению ликвидности наших инструментов, так как повышение ликвидности непосредственно связано с возможным снижением величины ставки привлечения денежных средств. При наличии активного вторичного рынка внутренних облигаций Москвы при последующем размещении облигаций инвесторы могут допустить меньшую премию за риск получения неликвидного инструмента.
    Для увеличения активности участников рынка наших облигаций нами постоянно ведется работа по развитию института уполномоченных андеррайтеров и маркет-мейкеров, по увеличению числа его членов, отработке технологий их взаимодействия с Мосфинагентством и Комитетом муниципальных займов. Стремясь повысить интерес к нашим инструментам со стороны инвесторов, мы постоянно проводим исследования конъюнктуры рынка долговых обязательств с целью выявления оптимальных параметров будущих выпусков облигаций городского облигационного внутреннего займа (ОГО(В)З) Москвы, прогнозирования потребностей инвесторов.
    Мы стремимся создать высокотехнологичный рынок облигаций Москвы: совместно с биржами и депозитариями разрабатываются и внедряются новые и совершенствуются уже существующие регламенты как проведения торгов и аукционов по облигациям Москвы, так и функционирования эмиссионного счета. Кроме того, в настоящее время разрабатывается механизм доступного осуществления Интернет-трейдинга по облигациям Москвы. Все это позволяет нам понижать ставку привлечения средств с каждой последующей эмиссией.
    Эффективным способом повышения ликвидности является увеличение объема облигационных выпусков. Больший объем потенциально увеличивает последующую ликвидность облигаций, так как вероятность более равномерного распределения объема эмиссии между инвестиционными (долгосрочными) портфелями и краткосрочными операциями инвесторов повышается. В этом случае весь объем эмиссии не <оседает> на счетах крупных инвесторов до наступления даты погашения, сведя тем самым ликвидность планируемого выпуска <на нет>.
    Мы планируем также некоторое сокращение количества облигационных выпусков, что приведет к увеличению объема эмиссий выпусков. Сейчас на рынке обращается 10 наших выпусков облигаций.
    Другое дополнительное качество, которое мы приобретаем при высокой ликвидности инструментов, - это возможность привлекать средства на более длительный срок, т.е. увеличивать дюрацию заимствований.

    С. Г. Вы могли бы перечислить основные результаты деятельности Мосфинагентства с момента его создания?

    М. К. Мосфинагентство создано в июне 1999 г. в соответствии с Постановлением Правительства Москвы № 213 от 23 марта 1999 г. Основным результатом работы по управлению долгом в период с 1999 по 2001 г. стало успешное преодоление долгового кризиса. В последующем в результате оптимизации объема и структуры долга, а также минимизации валютных рисков обеспечено необходимое снижение долговой нагрузки на бюджет. Для этого использовалась благоприятная экономическая конъюнктура последних лет, в течение которых рост номинальных доходов бюджета составил 80%. Городской долг с 69,1 млрд руб. по состоянию на начало 2000 г. был уменьшен до 41,6 млрд руб. на конец 2001 г. Это позволило перейти от политики резкого сокращения долга и его рефинансирования к плановому использованию финансовых рынков для привлечения заемного капитала в экономику города.
    В 2002 г. на финансирование дефицита бюджета и капитальных расходов будет направлено около 14 млрд руб. При этом полностью обеспечивается безопасный уровень ежегодной долговой нагрузки.
    Одним из существенных результатов нашей деятельности в 2001 и 2002 гг. стало формирование и развитие внутреннего рынка московских облигаций.
    После кризиса 1998 г. до января 2001 г. Москва практически отсутствовала на рынке облигаций. Новая история рынка внутренних облигаций города сформирована за неполных два года. За этот период обеспечено не только создание ликвидного рынка облигаций Москвы, но и значительное снижение стоимости заимствований. Более того, городским заемным инструментам удалось занять лидирующие позиции на рынке внутренних облигаций, эмитированных субъектами Федерации и корпорациями.
    Свидетельством этого являются, в частности, обороты биржевых торгов. Средний месячный оборот торгов по облигациям Москвы составляет в настоящее время порядка 1,5 млрд руб. в месяц, или более 10% от объема в обращении. При этом за период с 2001 г. до настоящего момента средняя доходность к погашению облигаций Москвы снизилась почти на треть - с 24 до 16% годовых. Размер спрэда по доходности к погашению к федеральным долговым обязательствам уменьшился с 5-6 до 1-2% годовых. Одновременно за этот же период была увеличена средняя срочность долга города с 7 месяцев до 3 лет.
    Нам часто приходится сталкиваться с обеспокоенностью инвесторов относительно того, что Москва якобы имеет слишком большой дефицит и слишком много занимает. Я бы хотел еще раз сказать, что это не так. Важна не абсолютная величина долга, а его относительное значение. Действительно, более правильно рассматривать не абсолютную сумму заимствований в текущем году и даже не объем текущего долга, ведь этот долг не может быть предъявлен к погашению одномоментно, а распределяется по годам.
    Нам удалось достигнуть значительного снижения долговой нагрузки на бюджеты будущих годов. В каждый период до 2006 г. отношение погашаемого долга к планируемым доходам бюджета в 2 и более раза ниже, чем, например, в прошедшем 2001 г. На невысоком уровне находится также и такой показатель, как отношение долга к профициту текущего бюджета. Этот коэффициент показывает способность бюджета погашать долг без привлечения новых займов. В эти годы профицит текущего бюджета более чем в 3 раза превышает объем погашаемого долга.
    Однако мы не останавливаемся на достигнутом и непрерывно совершенствуем управление городским долгом, заимствуя все положительное, что есть в мировой практике, разумеется, применительно к нашим условиям.