Заявленный комплекс антикризисных мер включает в первую очередь мораторий на погашение внешней задолженности и реструктуризацию внутреннего долга России по государственным долговым обязательствам. Ниже рассмотрены шаги, предпринятые по каждому из названных направлений.
МОРАТОРИЙ НА ПОГАШЕНИЕ ВНЕШНЕЙ ЗАДОЛЖЕННОСТИ
О введении моратория объявлено 17 августа 1998 г. в совместном пресс-релизе правительства РФ и Центрального банка РФ. Более подробно вопрос изложен в пресс-релизе ЦБ РФ от 18 августа 1998 г., опубликованном после проведенного заседания совета директоров ЦБ РФ.
В соответствии с мораторием на 90 дней (с 17 августа по 14 ноября 1998 г.) вводится запрет (временное приостановление) на осуществление российскими юридическими лицами (включая кредитные учреждения) платежей в иностранной валюте в отношении иностранных кредиторов по следующим типам операций:
выплаты по возврату основной суммы долга иностранным кредиторам по финансовым кредитам, полученным на срок свыше 180 дней. При этом на выплату процентов мораторий не распространяется;
страховые платежи по кредитам, гарантированным залогом ценных бумаг, например, типа <репо>;
срочные валютные контракты (к числу которых ЦБ РФ, в частности, относит форвардные и фьючерсные сделки, свопы и опционы).
Мораторий не распространяется на следующие категории сделок:
выплаты, осуществляемые от лица Российской Федерации, Центральным банком РФ и субъектами Российской Федерации (например, по еврооблигациям, выпущенным правительствами Санкт-Петербурга и Москвы);
выплаты, осуществляемые Внешэкономбанком в части обслуживания внешнего государственного долга России;
сделки с иностранной валютой <текущего> характера и не связанные с движением капитала, не требующие лицензирования ЦБ РФ в соответствии с российским валютным законодательством (например, для оплаты импорта товаров, дивидендов по иностранным инвестициям);
платежи по операциям, в отношении которых Российская Федерация приняла на себя обязательства не вводить ограничения (например, по кредитам, предоставленным Европейским банком реконструкции и развития).
Несмотря на объявление в печати о введении перечисленных выше правил, первоначально какого бы то ни было законодательного или иного нормативного акта, юридически оформляющего введение моратория и правил, не было. 27 августа 1998 г. было опубликовано Указание ЦБ РФ № 320, датированное 19 августа 1998 г., в котором фактически повторялось содержание указанных выше пресс-релизов; 1 сентября 1998 г. в печати было опубликовано Указание ЦБ РФ № 328, на котором обозначена дата 26 августа 1998 г. В нем излагались детали моратория в части его применения в отношении финансовых кредитов, полученных на срок свыше 180 дней. Указание ЦБ РФ № 344 от 4 сентября запрещает резидентам осуществлять выплаты нерезидентам по срочным валютным контрактам и предполагает введение запрета для иностранных участников таких договоров на требование возмещения убытков и наложения штрафных санкций. При этом подразумевается, что все перечисленные указания ЦБ РФ имеют обратную силу и вступают в действие с 17 августа 1998 г., хотя в соответствии со ст. 6 закона <О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)> подобные указания не имеют обратной силы.
Таким образом, на момент объявления о введении моратория в наличии были лишь не имеющие юридической силы документы в виде информационных сообщений и внутренних решений совета директоров ЦБ РФ, которые соответственно не могли иметь никаких правовых последствий ни для юридических, ни для физических лиц, а равно (по той же причине) и для правительства РФ. Следовательно, с технической точки зрения договорные обязательства российских должников продолжали оставаться в силе. Лишь 27 августа 1998 г., когда было опубликовано Указание ЦБ РФ № 320, впервые появился нормативный акт, обязывающий резидентов предпринять соответствующие меры к конкретному сроку 25 августа 1998 г., который предшествовал дате опубликования. Некоторые должники, ссылаясь на объявленный мораторий, прекратили выплаты, рассчитывая, очевидно, что отказ от выплат удастся обосновать обратной силой закона, опираясь на соответствующие указания ЦБ РФ или на принятые соответствующие нормативные акты. Вместе с тем часть должников продолжала осуществлять платежи, хотя в последнее время появились сведения о том, что некоторые из них меняют свою позицию.
В этой ситуации кредиторам тех российских должников, на которых распространяется действие моратория, следует проанализировать их собственную юридическую позицию и определить направления дальнейших действий. Несмотря на то что в полной мере и с достаточной степенью подробности обсудить требующие рассмотрения юридические вопросы не представляется возможным, целесообразно принять к сведению хотя бы следующие основные соображения.
1. Следует учитывать, что не только шаги, заявленные как необходимые, не имели под собой исходной правовой основы, но и юридические меры, принятые позднее (имея в виду указания ЦБ РФ), не отвечали требованиям российского законодательства, для того чтобы придать мораторию юридическую силу. Для достижения целей моратория соответствующий нормативный акт должен:
а) иметь обратную силу на дату 17 августа 1998 г., чтобы его действие распространялось на приостановление платежей;
б) обратной силой закона изменить условия заключенных к тому моменту договоров. Как уже отмечалось, в соответствии со ст. 6 закона <О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)> нормативные акты ЦБ РФ не имеют обратной силы и не должны противоречить федеральному законодательству.
В частности, что касается действия в отношении ранее заключенных договоров в соответствии со ст. 4 и 422 Ч. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, лишь закон, принятый российским парламентом, может иметь обратную силу применительно к обязательствам по заключенным ранее договорам. Ни один из действующих в настоящее время законов не допускает подобной обратной силы в отношении рассматриваемых договоров.
Указания ЦБ РФ опираются на некоторые положения законов <О валютном регулировании и валютном контроле> и <О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)>, однако эти законы предоставляют ЦБ РФ полномочие вводить меры валютного регулирования лишь на перспективной основе (в отличие от изменения договорных условий). Следовательно, указания ЦБ РФ юридически недействительны в части, касающейся распространения их действия на ранее заключенные договоры.
2. Некоторые кредиторы могут посчитать, что отказ от погашения указанных задолженностей оправдывается чрезвычайными обстоятельствами (форс-мажор), которые подразумевают определенные действия правительства РФ. Такая точка зрения основывается, видимо, на непонимании незаконного (подчеркнем: совершенно незаконного) характера принимаемых мер. Ни в коем случае нельзя допускать, что по закону, регулирующему действие соответствующих договоров, простое опубликование правительством РФ пресс-релизов представляет собой форс-мажорные обстоятельства и оправдывает отказ от выплат по долгам. Равно как и нельзя считать, что положение российских должников существенно улучшится вследствие издания Центральным банком Российской Федерации незаконных указаний.
3. Важно представлять, что условия большей части договоров, по которым приостановлены платежи, регулируются законодательством зарубежных стран (например, законами штата Нью-Йорк или Великобритании), и что споры, возникающие между сторонами, подлежат рассмотрению в арбитражных и иных судах вне пределов территории Российской Федерации. При таких обстоятельствах российской стороне нелегко будет доказать, что по закону, регулирующему сделку, ее отказ от погашения задолженности оправдан. Ссылки на возможность принятия государством каких-либо мер в отношении российских должников, осуществляющих платежи вопреки положениям пресс-релизов или неправомочных указаний ЦБ РФ, выглядят так же неубедительно в качестве юридического основания для отказа от выплаты долга.
РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ДОЛГА
В пресс-релизе ЦБ РФ от 18 августа 1998 г. содержится заявление о реструктуризации федерального долга по государственным ценным бумагам, а также то, что детали и условия реструк-туризации будут объявлены в ближайшее время. Менее чем через неделю председателя правительства РФ Сергея Кириенко сменил Виктор Черномырдин, а российский рынок ценных бумаг фактически
перестал функционировать. 25 августа 1998 г. президент РФ издал Указ № 988, в котором правительству РФ поручалось выработать программу реструктуризации действующих и определить порядок эмиссии новых долговых обязательств (см. ниже). Там же Федеральному собранию РФ предлагалось <рассмотреть в первоочередном порядке законопроекты по вопросам, вытекающим из настоящего указа>. В тот же день во исполнение Указа № 988 правительство РФ приняло Постановление № 1007.
Указанное постановление правительства РФ объявляет о досрочном погашении государственных краткосрочных бескупонных облигаций (ГКО) и облигаций федерального займа с переменным купоном (ОФЗ-ПК), выпущенных в обращение до 17 августа 1998 г., срок погашения которых истекает до 31 декабря 1999 г. Период досрочного погашения установлен с 26 августа по 26 сентября 1998 г. Тем же постановлением был утвержден соответствующий порядок, определявший среди прочего сроки и условия замены погашаемых облигаций новыми долговыми обязательствами правительства РФ.
В соответствии с указанным порядком Министерству финансов РФ надлежит разместить поступления от погашения на специальных транзитных счетах, открываемых на имя держателя/продавца. За исключением небольших сумм средства не могут быть сняты владельцами и должны направляться на приобретение российских государственных ценных бумаг следующим образом. Первоначально владельцу предоставляется возможность получить и снять с транзитного счета 5% от номинальной стоимости погашенных ценных бумаг. Затем владельцу предоставляется право вложить 20% поступлений от погашения в облигации федерального займа с переменным купоном (ОФЗ-ПК), деноминированные в долларах США, под 5% со сроком погашения в 2006 г.
Для того чтобы установить эквивалентную долларовую стоимость погашенных облигаций, рублевая стоимость 20% из них, рассчитанная по средней стоимости облигаций в рублях на 14 августа 1998 г., конвертируется в доллары США по среднему обменному курсу ЦБ РФ за период 17-26 августа 1998 г. Наконец, оставшиеся поступления (75% от стоимости погашения - в случае покупки облигаций, деноминированных в долларах США, и 95% - в случае, если владелец от такой покупки отказался) надлежит направить в равных объемах на приобретение трех типов новых российских государственных облигаций, деноминированных в рублях:
облигации со сроком погашения через три года и купонным доходом 30% годовых;
облигации со сроком погашения через 4 года и купонным доходом 30% годовых в течение 1-3-го года и 25% - в 4-й год;
облигации со сроком погашения через 5 лет и купонным доходом 30% годовых в течение 1-3-го года, 25% - в течение 4-го года и 20% - в течение 5-го года.
Вместо приобретения новых государственных ценных бумаг, деноминированных в рублях, оставшиеся (после получения 5 и 20% от приобретения государственных ценных бумаг, деноминированных в долларах США) средства могут быть направлены на приобретение депозитных сертификатов Сберегательного банка России на тех же условиях, что и перечисленные выше облигации.
Кроме того, Постановление правительства РФ № 1007:
а) рекомендует ЦБ РФ ограничить использование нерезидентами рублевых банковских счетов типа <С>, через которые им ранее разрешалось проводить операции в российских рублях, связанные с куплей-продажей государственных ценных бумаг, конвертировать суммы по сделкам и проценты, полученные по ним, в иностранную валюту и осуществлять перевод денежных средств за рубеж;
б) предписывает Министерству финансов РФ предусмотреть ограничения обращения ценных бумаг на вторичном рынке.
Детально изложить финансовые последствия принимаемых шагов для держателей ГКО и ОФЗ-ПК в данном правовом анализе не представляется возможным, следует, однако, отметить, что держатели этих видов облигаций столкнутся с тем, что их инвестиции окажутся надолго связанными неликвидностью российских ценных бумаг и впоследствии вернутся лишь в виде части первоначальных вложений. Соответственно, инвесторам следует изучить собственное правовое положение и определить: является ли для них согласие на участие в описанной выше схеме единственным или предпочтительным вариантом. В этом смысле и с учетом невозможности исчерпывающего рассмотрения в настоящем правовом анализе всего комплекса правовых вопросов целесообразно остановиться на следующем.
1. Ни постановление правительства РФ, ни утвержденный им порядок не правомочны изменять сроки и условия выпуска, обращения и погашения ГКО и ОФЗ-ПК. В соответствии со ст. 817 Ч. 4 Гражданского кодекса РФ сроки и условия выпуска, обращения и погашения таких ценных бумаг должны устанавливаться при их эмиссии и изменению не подлежат. Этот же принцип отражен в Бюджетном кодексе РФ, законах <О рынке ценных бумаг> и <Об особенностях обращения государственных и муниципальных ценных бумаг>. Далее, как уже отмечалось выше, нормативные акты ЦБ РФ не могут противоречить федеральному законодательству. (Сюда же следует отнести предусмотренные Гражданским кодексом РФ ограничения на действие обратной силы законодательства в отношении договоров, что рассматривалось выше в связи с введением моратория.)
Правительство Кириенко 20 августа 1998 г. представило на рассмотрение в Государственную думу РФ предложения о внесении изменений и дополнений в ст. 817 Ч. 4 ГК РФ, а также проект соответствующего закона, разрешающего реструктуризацию обязательств по государственным ценным бумагам, однако Государственная дума РФ эти предложения не рассматривала, а правительство РФ под временным руководством Черномырдина этой инициативе не последовало. Вместе с тем реструктуризация, даже если она была бы разрешена федеральным законом, нарушала бы двусторонние инвестиционные договоры с участием России (например, с Германией), в которых содержатся положения, защищающие иностранные инвестиции от подобных мер. Таким образом, с юридической точки зрения исходные сроки и условия выпущенных государственных ценных бумаг остаются в силе. Постановление правительства РФ № 1007 и утвержденный им Порядок неправомерны и не влекут за собой обязанности для владельцев ценных бумаг следовать указанным в них требованиям.
2. Нельзя считать, что обязательные меры, предусмотренные Постановлением правительства РФ № 1007, санкционированы Указом Президента России № 988. В соответствии со ст. 90 Конституции Российской Федерации указы президента РФ не могут противоречить федеральным законам. Таким образом, президент РФ не может объявлять о внесении изменения в закон, а затем делегировать функцию реализации этого изменения правительству РФ. Далее, Указ Президента РФ № 988 предписывает правительству РФ разработать программу реструктуризации федерального долга и затем предлагает Федеральному собранию РФ принять законы, необходимые для проведения реструктуризации в жизнь. Поскольку и указ, и постановление опубликованы в один и тот же день, очевидно, что президент РФ знал о плане действий правительства РФ, а его указ должен был послужить в качестве некоего временного политического (если не юридического) прикрытия с расчетом, что Федеральное собрание РФ в скором времени создаст необходимое правовое обеспечение для применения указанных мер.
3. Сознавая, очевидно, эти правовые ограничения, бывший председатель правительства РФ Кириенко планировал реализовать названные меры посредством федерального закона, который должен был бы дополнить Гражданский кодекс РФ, и тем самым предоставить правительству РФ право изменять и дополнять условия выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг, однако Кириенко был отправлен в отставку и от его концепции отказались в пользу Постановления правительства РФ № 1007. Как указывалось выше, единственное официальное указание на возможность принятия закона содержалось в Указе Президента РФ № 988, который рекомендовал Федеральному собранию РФ рассмотреть вопросы законодательства, вытекающие из данного Указа. Вместе с тем явных признаков, свидетельствующих о намерении Федерального собрания РФ последовать этой рекомендации, нет. Кроме того, по неофициальной информации из Государственной думы РФ, рассмотрение каких бы то ни было мер подобного рода в планы ее работы не включено.
4. В результате российское государство никак не защищено от судебных исков со стороны иностранных и местных инвесторов, осуществлявших вложения в государственные ценные бумаги РФ. Вероятно, в ближайшее время могут быть поданы иски к Российской Федерации о взыскании денежных средств в полном объеме в соответствии с первоначальными условиями выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Помимо экономического и политического ущерба, причиненного введением моратория и реструктуризацией федерального долга, описываемые меры могут поднять ряд серьезных правовых вопросов. Сторонам, пострадавшим вследствие неисполнения обязательств, целесообразно тщательным образом изучить и учесть эти вопросы при рассмотрении вариантов действий в сложившейся ситуации.
© ЗАО "Группа РЦБ".