Влияние реформы местного самоуправления на способность городов привлекать заимствования

    В настоящий момент особенно актуален вопрос о том, из каких источников муниципальные образования (МО) России будут финансировать свое развитие, свои инвестиционные проекты. Идет процесс финансовой реформы, реформы местного самоуправления, ожидаются кардинальные изменения. Министерство финансов РФ при закреплении доходных источников за различными уровнями бюджетной системы нигде не учитывает инвестиционные потребности МО. Наверное, предполагается, что они должны финансироваться за счет привлечения капитала с открытых рынков. Цель настоящей статьи - разобраться, в каких формах это может происходить.
    Существует 5 источников финансирования муниципальных инвестиций: текущие доходы, государственные субсидии (субвенции), привлечение заемных средств на фондовом рынке или в виде кредитов, накопление фондов, продажа активов.
    Роль различных способов привлечения заимствований к финансированию муниципальных проектов, в частности соотношение между банковскими кредитами и ценными бумагами, зависит от степени финансовой самостоятельности эмитентов - городов и регионов. В США муниципальные ценные бумаги характеризуются очень высокой надежностью. Это связано с тем, что муниципалитеты имеют финансовую самостоятельность. Их доходы почти на 70% формируются за счет местных налогов, для которых местные органы власти могут самостоятельно устанавливать ставки и определять налоговые базы.
    Среди факторов, влияющих на кредитный рейтинг МО, важнейший - предсказуемость и стабильность финансового положения муниципалитетов. Данный фактор связан со степенью финансовой самостоятельности, которой обладают органы местного самоуправления.
    Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) разработала критерии оценки финансовой самостоятельности МО. Все налоговые доходы разделены на несколько групп в зависимости от того, какие права по их регулированию имеют муниципалитеты. В табл. 1-3 эти группы окрашены в цвета светофора:

Доходы	Годы
Доходы	1999	2000	2001	2002	2003	2006
Налоговые доходы	69,7	68,2	61,5	53,5	51,6	38,9
в том числе
НДС	6,8	5,3	0	0	0	0
Налог на прибыль	14,6	13,5	16,7	10,9	9,6	0
Подоходный налог	16,6	16,8	21,1	23,3	23,8	28,5
Налог на имущество	7,8	6,2	6,7	7,1	6,5	0
Налог с продаж	2,8	2,9	2,8	2,5	2,4	0
Единый налог на вмененныйв том числе доход	1,3	1,5	2	3,5	0,9	2,2
Местные налоги	13,4	14,9	5,1	3,1	4,1	8
Неналоговые доходы	3,6	3,5	4,3	6	6,4	6,9
Безвозмездные перечисления	26,7	28,3	34,2	40,5	37,8	53,9

Страны	Доля местных налогов в федеральных доходах	Тип налога
Страны	Доля местных налогов в федеральных доходах	a	b	c	d. 1	d. 2	d. 3	d. 4	e
Чехия	11,1	2,7	5,6	-	-	-	91,7	-	-
Венгрия	10,4		49,2	-	-	-	-	-	50,8
Польша	8,3	-	41,9	0.6	-	-	57,6	-	-
Эстония	16,2	-	9,2	-	-	-	90,8	-	-
Латвия	17,1	-	-	-	-	-	-	-	100
Литва	22	-	-	-	-	-	-	-	100
США	20		95		5
Россия (2003 г.)	12,8		8,9		6,9			84,2
Россия (2006 г.)	8,7		21		79

Доходы	Финансирование, %
Доходы	Чехия	Венгрия	Польша	Эстония	Латвия	Россия (на сегодняшний день)	Россия (в будущем)
Собственные доходы: налоговые доходы категорий a - c; неналоговые доходы	40,2 (3,9) (36,3)	33,3 (16,3) (17,0)	35,2 (10,6) (24,6)	15,4 (6,3) (9,1)	20,4 (0,0) (20,4)	10,5 (4,1) (6,4)	14,9 (8) (6,9)
Другие несвязанные доходы:налоговые доходы категории d - e;	43,8 (43,8)	18,5 (16,8)	44,9 (14,4)	75,5 (62,1)	58,4 (56,0)	77,6 (56,3)	50,4 (31)
несвязанные трансферты	(-)	-1,7	30,5	-13,4	-2,4	-27,8	-19,4
Связанные трансферты	16	48,2	19,9	9,1	21,2	5,4	34,7
Total	100	100	100	100	100	100	100

право устанавливать ставки налогов и налоговую базу (a);

право устанавливать только налоговые ставки (b);

право устанавливать только налоговую базу (c);

ставки расщепления налоговых доходов установлены на долговременной основе (d. 1);

расщепление налогов может быть изменено только с согласия субфедеральных органов власти (d. 2);

закрепленное в законодательстве расщепление налогов может быть в одностороннем порядке изменено центральным правительством (d. 3);

пропорции расщепления налоговых доходов определяются ежегодно центральным правительством в ходе разработки бюджета (d. 4);

центральное правительство определяет налоговые ставки и налоговую базу субфедеральных налогов (e).
    Зеленым цветом выделены три доходных источника, где муниципальные образования имеют возможность устанавливать либо налоговую базу, либо ставку налогообложения, либо и то и другое, что фактически означает право введения любого налога. Такие источники доходов полностью подконтрольны МО.
    Два пункта, окрашенных в желтый цвет (d. 1) и (d. 2), описывают источники доходов, которые формируются за счет отчислений от общегосударственных налогов, а нормативы отчислений установлены на долговременной основе. МО не имеют возможности изменять нормативы отчислений и другие параметры этих налогов. Однако существует возможность прогнозировать величину поступлений из этих источников.
    Красным цветом показаны три доходных источника, которые МО не имеют возможности контролировать и которые устанавливаются ежегодно в Законе о бюджете, что не дает возможности планировать поступления в бюджет в среднесрочной перспективе.
    В табл. 1 представлена структура доходов российских МО. Видно, что вплоть до 2002 г. все доходы МО формировались в основном за счет непредсказуемых, нестабильных источников, в том числе тех, на которые МО не имели возможности влиять. До 1999 г. существовало много местных налогов. Потом большинство из них отменили и их доля снизилась. В 2002 г. введен в действие налог на прибыль, причем непосредственно в Налоговом кодексе установлено, что 2% этого налога обязательно идет в бюджеты МО.
    В последнем столбце показана ситуация, которая сложится в России после того, как вступят в действие поправки в Налоговый кодекс, которые вносит правительство ко второму чтению. Видно, что основным источником дохода становится подоходный налог. Исчезают доходные источники, которые устанавливаются на 1 год.
    Существует взаимосвязь между степенью финансовой самостоятельности МО и теми возможностями, которые муниципалитет имеет по привлечению заемных средств. Если основные доходы поступают из источников, над которыми МО имеют полный контроль, тогда у них есть возможность привлекать заимствования на открытом рынке. В данном случае МО в состоянии обеспечить такую надежность для своих ценных бумаг, которая интересует инвесторов с <длинными> деньгами.
    Если основные доходы поступают из источников, закрепленных на долговременной основе, ситуация несколько меняется. В этом случае муниципалитет имеет возможность предсказать свое финансовое положение на несколько лет вперед, спланировать расходы, связанные с погашением и обслуживанием долга. Но в чрезвычайных обстоятельствах, когда возникает форс-мажорная ситуация, муниципалитет уже не сможет справиться с положением без помощи бюджета. Поэтому для того чтобы обеспечить необходимый кредитный рейтинг для своих ценных бумаг, муниципалитет должен согласовать свои действия с субнациональными уровнями бюджета или добиваться гарантий субъекта Федерации.
    Когда источники доходов совершенно непредсказуемы и определяются только на год вперед, осуществлять заимствования крайне опасно и неразумно. В таком случае можно рассчитывать только на заимствования у государства в виде бюджетных ссуд и бюджетных кредитов.
    Структуру налоговых доходов в некоторых странах позволяет сравнить табл. 2. Из таблицы видно, что положение дел у России несколько лучше, чем, скажем, в государствах Прибалтики. Но по степени финансовой самостоятельности российские муниципалитеты существенно уступают Венгрии и Польше, поскольку 84,2 % доходов поступают из источников, закрепляемых на 1 год.
    Ситуация изменится, когда в полной мере осуществится реформа финансовой системы и местного самоуправления. В таком случае 79% доходов будут поступать из источников, закрепленных на долгосрочной основе, и повысится роль собственных источников доходов. Это позволяет надеяться на то, что в области привлечения заемных средств для финансирования своего развития возможности МО увеличатся.
    Метод ОЭСР был применен не только к налоговым, но и ко всем доходам МО (табл. 3). Учтены и неналоговые доходы, и связанные и несвязанные трансферты. Видно, что в столбце <Россия (в будущем)> почти нет таких источников доходов, которые закрепляются на краткосрочной основе на 1 год. Это только несвязанные кредиты в виде финансовой помощи, доля которых сокращается, потому что основная финансовая помощь будет поступать в виде целевых субвенций. При этом такая финансовая помощь становится более предсказуемой. Если учесть все доходные источники, то сравнительное положение стран Восточной Европы изменяется. В Чехии, Венгрии, Польше и Латвии большой вклад в доходы местных бюджетов вносят неналоговые источники. В целом местные бюджеты этих стран большую долю доходов получают из источников, на которые они по закону имеют возможность влиять.
    После осуществления административной и бюджетной реформы финансовая самостоятельность российских муниципалитетов возрастет по критериям ОЭСР. Однако этого будет недостаточно, для того чтобы обеспечить такую надежность муниципальных ценных бумаг, которая соответствует требованиям обладателей <длинных> денег. То есть большинство российских муниципалитетов, кроме самых крупных и развитых в экономическом отношении, еще долго не смогут привлекать инвестиционные ресурсы на открытом рынке. (Речь идет о заимствованиях на срок 15-20 и более лет.) Облегчить этот процесс и увеличить объемы частных капиталовложений в муниципальное хозяйство могло бы создание специализированных коммерчески жизнеспособных финансовых организаций, которые смогли бы мобилизовать долгосрочные займы на рынке частного капитала для последующего финансирования наиболее важных инвестиционных проектов развития муниципальной инфраструктуры.
    Такие специализированные финансовые учреждения создают возможность формирования кредитного пула, с помощью которого органы местного самоуправления смогут привлекать дополнительные финансовые ресурсы для финансирования своих инвестиционных программ. Специализированные финансовые учреждения муниципального кредитования (СФУМК) рыночного типа будут осуществлять свою деятельность на коммерческих условиях, выпуская долгосрочные облигации (не прибегая при этом к правительственным гарантиям) для последующего финансирования, главным образом, рентабельных и реализуемых инвестиционных проектов развития инфраструктуры. Часть кредитных ресурсов можно направлять на инвестирование в социальные проекты, если кредиторы будут убеждены в том, что кредитополучатель в состоянии обеспечить возврат средств за счет доходов бюджета.
    СФУМК могут осуществлять свои операции как на первичном, так и на вторичном рынке кредитов. Кредитный портфель финансового учреждения, диверсифицированный между многочисленными заемщиками - местными органами власти, станет надежным обеспечением выпускаемых облигаций.
    Для обеспечения финансовой устойчивости СФУМК потребуется строгая регламентация их деятельности, которая бы защитила их от политического давления и популизма. Должны существовать конкурсные правила отбора инвестиционных проектов.
    СФУМК могут стать полезным средством обеспечения доступа местных органов власти на рынки долгосрочных кредитов. На начальных этапах их организационная структура и вся деятельность должны быть сосредоточены на активах - качестве портфеля и экономической обеспеченности местных проектов. Конечная цель состоит во внедрении рыночных методов с использованием коммерчески жизнеспособных, надежно капитализированных СФУМК, способных самостоятельно мобилизовать долгосрочные заимствования на рынках частного капитала для последующего финансирования приоритетных инвестиций на местном уровне. Хотя частная форма собственности была бы предпочтительнее, данные учреждения могут находиться полностью в государственной или смешанной частно-государственной собственности, если участие СФУМК не сопровождается ограничениями на деятельность других частных финансовых учреждений в данной сфере.
    СФУМК и рынки муниципальных облигаций дополняют друг друга, удовлетворяя спрос местных органов власти на долгосрочные кредиты. У местной власти появляются два источника финансирования капиталовложений, из которых они могут выбрать тот, который наилучшим образом им подходит с учетом уровня развития экономики территории и ресурсной базы. Для администраций более крупных и обеспеченных ресурсами МО самыми подходящими являются рынки муниципальных облигаций. Менее крупные МО получат возможность пользоваться объединенными кредитными ресурсами финансовых учреждений в тех случаях, когда им необходимы долгосрочные кредиты.